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Dossier La stagione delle promesse è finita

Dossier | N. 24 articoliMappamondo

La stagione delle promesse è finita

L’agenda di politica economica di Donald Trump durante la campagna presidenziale americana del 2016 è stata un test di Rorschach a livello politico: dove i suoi sostenitori vedevano un nuovo e audace progetto per realizzare una crescita robusta e maggiore prosperità, molti altri negli Stati Uniti e in altre parti del mondo intravedevano solo un cinico ammasso di proposte sospette e di errori.

Ora che Trump deve presentare al Congresso una bozza delle priorità previste dal budget federale per il 2018, lui e i suoi consiglieri non hanno altra scelta se non quella di sostituire la macchia di Rorschach della campagna elettorale con un reale piano di governo. Eppure, nel suo primo discorso al Congresso, Trump ha offerto pochi dettagli sulle politiche, anche quando ha invitato deputati e senatori presenti ad aiutarlo a «riavviare il motore dell’economia americana».

Trump potrebbe finalmente misurarsi con i grattacapi che lo attenderanno quando tenterà di articolare e attuare la sua agenda di politica economica. Una prima versione si è palesata quando i Repubblicani alla Camera hanno comunicato il proprio piano di mantenere la promessa di «abrogare e rimpiazzare» l’Affordable Care Act, la riforma sanitaria del 2010 voluta dall’ex presidente Barack Obama. Non appena svelata dai Repubblicani alla Camera, la proposta di legge, elaborata in fretta e furia, è finita sotto attacco da più fronti – compresi i membri del proprio partito. Abrogare l’Obamacare, ora è chiaro, non rappresentava tanto un piano quanto uno slogan del Partito Repubblicano in crescente dissidio.

Una questione chiave, quindi, è se e per quanto tempo l’agenda legislativa di Trump sarà ostacolata dal dibattito sulla sanità. Più in generale, nella generosa ipotesi che i Repubblicani possano trovare una rapida e alquanto indolore via d’uscita dall’angolo in cui si sono messi, quali sarebbero le implicazioni di una tale agenda per gli Stati Uniti e per l’economia mondiale? Le previsioni degli analisti di Project Syndicate sulle principali proposte dell’amministrazione Trump – in aree quali fisco, commercio e regolamentazione – tratteggiano una guida indispensabile sulle traiettorie possibili – anche se improbabili che compariranno all’orizzonte politico nei mesi a venire.

Miliardari alle barricate
Trump ha fornito una prima panoramica della sua agenda economica quando ha formato la propria squadra. E, secondo Elizabeth Drew, la cui esperienza come corrispondente a Washington durante l’amministrazione Nixon assume sempre più rilevanza, questa recente transizione presidenziale è stata «la più strana – e forse la più folle» che abbiano mai sperimentato gli Stati Uniti. A dicembre Trump aveva già riempito la sua amministrazione di miliardari ed ex generali, che, osserva Drew, lo hanno piazzato «fermamente nel campo dei plutocrati con scarsa considerazione per i lavoratori e la classe media». La sua strategia sembra essere quella di fornire «abbastanza panem et circenses» per «distrarre i sostenitori dalla reale direzione intrapresa dalla sua amministrazione».

Sinora Trump ha certamente rivestito il ruolo di presentatore del circo, sfoderando una caterva di ordini esecutivi, anche se continuano a crescere i dubbi sull’efficacia legislativa della sua amministrazione. Secondo lo storico dell’Università di Princeton Harold James, le prime tumultuose settimane di insediamento di Trump stanno seguendo lo stesso schema seguito dai passati movimenti di outsider improvvisamente saliti al potere, come ad esempio i bolscevichi, di cui quest’anno ricorre il centenario. Una volta al governo, scrive James, «i rivoluzionari devono tentare di instaurare un equilibrio tra il tradire i desideri radicali dei propri sostenitori» e il compromettere la propria capacità di governare.

Il discorso di Trump al Congresso sembrava inteso a stabilire un equilibrio di questo genere. Ma dal momento che Trump intensifica l’attuale disputa con i servizi di intelligence sui sospetti legami con la Russia da parte sua o dei suoi consiglieri o abbraccia la missione del consigliere strategico della Casa Bianca Stephen Bannon (autodichiaratosi «leninista») di «demolire lo stato amministrativo», potrebbe andare incontro a un nuovo problema. Secondo James, «i membri del vecchio establishment sono le uniche persone a conoscere abbastanza gli specifici programmi del governo da ottenere che qualcosa venga fatto».

Oltre alla burocrazia del potere esecutivo, Trump dovrà anche fare grande affidamento sul Congresso. «Molte delle priorità politiche di Trump – compresa la riforma fiscale, la deregolamentazione, la grande ricostruzione dell’esercizio, la spesa per le infrastrutture e l’abrogazione e sostituzione dell’Affordable Care Act – necessiteranno della legislazione», fa notare Michael J. Boskin, presidente del Council of economic advisers durante il mandato di George H.W. Bush. Creare le necessarie coalizioni al Congresso non sarà così semplice, soprattutto visto che Trump sfida apertamente i pilastri dell’ortodossia ideologia repubblicana. Come fa giustamente notare Boskin, «molti di quelli che appoggiano, ad esempio, gli sgravi fiscali e la deregolamentazione si opporranno agli incrementi della spesa [di Trump] e chiederanno una riforma dei programmi legati ai diritti acquisiti».

“Molti di quelli che appoggiano gli sgravi fiscali e la deregolamentazione si opporranno agli incrementi della spesa [di Trump] e chiederanno una riforma dei programmi legati ai diritti acquisiti”

Michael J. Boskin, presidente del Council of economic advisers 

La domanda quindi è: l’ortodossia repubblica reggerà oppure finirà per riflettere la visione, promossa da Bannon e da altri, di partito nazionalista della classe lavoratrice bianca? Secondo l’economista e premio Nobel Joseph E. Stiglitz molto dipenderà dalla possibilità «che lo speaker della Camera Paul Ryan sia un vero conservatore fiscale». Ryan «approverà automaticamente» l’agenda di Trump, secondo Stiglitz, solo se «non sarà preoccupato del deficit come dice di essere». Inoltre, Trump e Ryan concordano già su molte aree politiche. Secondo Stiglitz la Casa Bianca e i Repubblicani al Congresso sono ora «relativamente liberi di indebolire il potere contrattuale dei lavoratori, deregolamentare Wall Street e altri settori e chiudere un occhio sulle esistenti leggi antitrust».

Deregolamentazione, déjà vu
Trump ha già firmato l’ordine esecutivo per liberare Wall Street, sospendendo la cosiddetta “fiduciary rule” dell’era Obama per tutelare gli investitori e smantellando la Riforma di Wall Street del 2010 nota come Dodd-Frank Act e il Consumer Protection Act. Potrebbe anche riempire presto le posizioni vacanti nel board della Federal Reserve, compresa la poltrona di vice-presidente per supervisionare la regolamentazione finanziaria, poltrona istituita con la Dodd-Frank ma mai occupata. Come spiega il presidente della Royal Bank of Scotland Howard Davies, «la regolamentazione finanziaria entra in un periodo di elevata incertezza – e di forte ansia per i politici in attesa di un annuncio da Mar-a- Lago».

Secondo Gary Cohn, l’ex presidente di Goldman Sachs che ora dirige il Consiglio economico della Casa Bianca, la cancellazione della “fiduciary rulevuole fungere «da apripista per una serie di cose che verranno». Per Jeffrey Frankel dell’Università di Harvard, anch’egli membro del Consiglio economico durante la presidenza di Bill Clinton, ciò non promette nulla di buono. Dato che la “fiduciary rule” intende solo «garantire che i consulenti finanziari e i broker agiscano nel miglior interesse dei propri clienti», Frankel pensa che sbarazzarsene non possa «servire ad altro scopo se non a quello di massimizzare i profitti delle istituzioni finanziarie, a spese della famiglia americana media».

Se Cohn è colui che spiana la strada a Wall Street, l’ex capo economista del Fondo monetario internazionale Simon Johnson avverte che i requisiti patrimoniali delle banche saranno con buona probabilità allentati. Questo è «esattamente ciò che è accaduto all’inizio degli anni 2000», Johnson ricorda, e «le conseguenze saranno simili: un disastro». Dal momento che le riforme del Dodd-Frank «possono essere cancellate senza troppi problemi» l’amministrazione Trump, che vede diversi uomini di Goldman Sachs ai vertici, è «destinata a fare esattamente questo». Di conseguenza, sostiene Johnson, «le grandi banche diventeranno ancora più grandi. I livelli patrimoniali scenderanno. E le ragionevoli pratiche di gestione dei rischi torneranno di nuovo ad essere fuori moda».

Cosa ben peggiore, l’amministrazione Trump potrebbe iniziare a compromettere le salvaguardie del sistema finanziario esattamente nel momento in cui devono essere rafforzate. Nel 2015, Mark Roe della Harvard Law School osservava che «le grandi banche sono tornate», grazie all’abrogazione di una disposizione importante della legge Dodd-Frank che vieta alle banche di fare trading sui derivati. E nel gennaio di quest’anno, Roe riferiva che «sono emerse delle prove inquietanti che suggeriscono come, in generale, il sistema finanziario mondiale non sia oggi più sicuro rispetto al 2007». Secondo Roe, il sistema non dispone delle adeguate tutele «per garantire contro una disfatta nel caso in cui diverse banche fallissero contemporaneamente – o, peggio ancora, nel caso in cui l’intero mercato immobiliare» sperimentasse «un’altra di quelle crisi che capitano una volta nell’arco di una generazione».

Il gioco delle tre carte di Trump con il fisco
Trump e i repubblicani al Congresso stanno anche cercando un terreno comune sulla tassazione. Martin Feldstein, che in passato ha presieduto il Consiglio economico della Casa Bianca durante la presidenza di Ronald Reagan, descrive le varie proposte attualmente al vaglio, compreso «un sistema territoriale per tassare le filiali estere delle aziende statunitensi» e «un’imposta societaria sui flussi di cassa».

In cima alle proposte emerge l’idea, avanzata sia dall’amministrazione Trump che dai Repubblicani alla Camera, di dimezzare l’aliquota fiscale sui redditi delle società (ora al 35%). Feldstein stima che «il taglio dell’aliquota proposto ridurrebbe il gettito all’incirca dell’1% del Pil, ossia di 190 miliardi di dollari l’anno nell’economia di oggi», che sarebbe in parte controbilanciato dall’aumento degli investimenti e dalla crescita economica.

Tuttavia, questa manovra porrà una sfida per quei Repubblicani che insistono a «favorire una riforma fiscale a invarianza di gettito». E come ci ricorda Barry Eichengreen dell’Università di Berkeley, «ci sono ancora alcuni» falchi del deficit nel Congresso.

“Non è politicamente fattibile far coincidere tagli alla spesa ad ampio raggio con vaste riduzioni di imposta sul reddito”

Barry Eichengreen, Universita di Berkeley 

Eichengreen fa notare che il gettito dell’imposta sulle società incide meno sul saldo di bilancio rispetto alle imposte sul reddito delle persone fisiche, che Trump intende altresì riformare, «riducendo l’aliquota fiscale marginale sui redditi ordinari da 39,5% a 33%». Se da un lato gli sgravi fiscali per i ricchi sono coerenti con «l’ideologia repubblicana tradizionale», dall’altro saranno appetibili per gli elettori solo se accompagnati da agevolazioni fiscali per la classe media. Eppure come osserva Eichengreen, «non è politicamente fattibile far coincidere tagli alla spesa ad ampio raggio con vaste riduzioni di imposta sul reddito» – necessari per placare i falchi del deficit.

A prescindere dalla possibilità o meno che Trump convinca i Repubblicani ad abbandonare del tutto la disciplina di bilancio, Kenneth Rogoff dell’Università di Harvard sospetta che questa amministrazione riesca a fare «un uso aggressivo dei deficit fiscali per finanziare le sue priorità per tasse e spesa» . Secondo Rogoff, la ragione è semplice, ossia «ogniqualvolta un partito detiene il fermo controllo del governo, è fortemente motivato a contrarre prestiti per finanziare le sue priorità, sapendo che non sarà necessariamente quel partito a pagare il conto». Anatole Kaletsky di Gavekal Dragonomics appoggia questa teoria: «l’egemonia dei Repubblicani consentirà un facile accordo sugli sgravi fiscali finanziati principalmente da un aumento dell’indebitamento pubblico».

“Ogniqualvolta un partito detiene il fermo controllo del governo, è fortemente motivato a contrarre prestiti per finanziare le sue priorità, sapendo che non sarà necessariamente quel partito a pagare il conto”

Kenneth Rogoff, Università di Harvard 

Poiché però Trump segue una tradizionale supply-side agenda dal lato dell’offerta finanziata dal deficit, continuerà a incontrare una resistenza da parte della maggioranza degli elettori americani che non lo hanno sostenuto nelle elezioni – e forse di alcuni dei suoi stessi sostenitori, se i Repubblicani taglieranno i sussidi dell’Obamacare per aiutare a pagare le loro politiche fiscali. Di fatto, come fa notare l’ex vice presidente della Fed Alan S. Blinder, «uno dei risultati più costanti da decenni nei sondaggi d’opinione americani è che le persone vogliono tasse più alte, e non più basse, per i ricchi e per le aziende».

Ma Trump forse ha intuito una tendenza psicologica tra i suoi sostenitori, così come descritta dall’economista e premio Nobel Robert J. Shiller. «Coloro che si trovano sul versante negativo della crescente disuguaglianza economica», sostiene Shiller, «in genere non vogliono che il governo renda il regime fiscale più progressivo, con l’imposizione di pesanti tasse sui ricchi, per dare i soldi a loro». Anzi, semplicemente «vogliono avere il controllo della propria vita economica». Per quanto potente o durevole possa essere questo sentimento, il nazionalismo economico “America first” di Trump certamente sembra averlo sfruttato.

Protezionismo fiscale
L’approccio nazionalista implica un altro affronto all’ortodossia repubblicana – questa volta sul commercio, dove Trump sta tentando di concedere ai produttori nazionali un vantaggio rispetto ai competitor stranieri. Ma i Repubblicani al Congresso, alla ricerca costante di strade per controbilanciare i tagli delle imposte sul reddito richieste dai finanziatori societari e dai sostenitori facoltosi, si sono entusiasmati per una “border adjustment tax” (Bat), ossia una tassa di frontiera, che secondo Feldstein, «concederebbe agli Stati Uniti il vantaggio internazionale di un’imposta sul valore aggiunto senza riscuotere quella tassa dalle transazioni domestiche».

Come Feldstein, anche il capo economista di Allianz Michael Heise, è dell’idea che gli Stati Uniti guadagnerebbero un «vantaggio fiscale competitivo» dalla Bat proposta, in base alla quale «i beni e i servizi importati sarebbero tassati al 20%, mentre le esportazioni sarebbero sottratte dalla base imponibile, e quindi non sarebbero tassate affatto». Ma, aggiunge Heise, ciò presume che «altri Paesi non seguano l’esempio eliminando le proprie imposte sulla produzione destinata all’export».

Heise pensa che i costi di una «riforma radicale» di questo genere siano superiori ai potenziali benefici, e non è il solo a identificare gravi errori nelle argomentazioni dei suoi fautori. Secondo Nouriel Roubini della New York University, ad esempio, i promotori della Bat semplicemente «sbagliano» a sostenere che il provvedimento «migliorerebbe la bilancia commerciale Usa, incentivando a livello domestico la produzione, gli investimenti e l’occupazione». Anzi, «alcuni settori o aziende – soprattutto quelli che dipendono fortemente dalle importazioni, come i retailer Usa – dovranno far fronte a forti rincari delle loro passività fiscali»; e dal momento che riverseranno questi costi sui consumatori, a soffrirne di più saranno coloro che si trovano nelle fasce più basse della scala dei redditi.

In particolare, una Bat potrebbe persino non raggiungere lo scopo previsto di tutelare i produttori Usa, a causa dell’effetto che sortirebbe sul valore del dollaro Usa. Secondo gli economisti Emmanual Farhi, Gita Gopinath e Oleg Itskhoki, che hanno studiato ciò che definiscono «svalutazioni fiscali», una Bat non «migliorerebbe la competitività Usa per la semplice ragione che le autorità americane mantengono un tasso di cambio flessibile». Poiché «il dollaro si apprezzerà insieme alla domanda per i beni Usa», i benefici previsti dalla manovra verrebbero annullati. Inoltre, a loro avviso, «un apprezzamento del dollaro eroderebbe le attività nette dell’America verso l’estero, perché un massiccio 85% delle sue passività con l’estero sono denominate in dollari, mentre all’incirca il 70% delle sue attività con l’estero sono denominate in valuta estera».

Roubini condivide questa preoccupazione e stima che «il valore delle attività [Usa con l’estero] potrebbe diminuire di diverse migliaia di miliardi di dollari, in totale». Inoltre, secondo le sue previsioni «le economie emergenti fortemente indebitate andranno incontro a un vertiginoso aumento delle passività in dollari, fatto che potrebbe provocare turbolenze finanziarie e addirittura delle crisi». È per questa ragione che l’ex capo economista della Banca asiatica per lo sviluppo Shang-Jin Wei definisce la mera proposta di una Bat una grande fonte di «incertezza economica alimentata dagli Usa» che «farà innervosire i mercati emergenti nel 2017».

“Le economie emergenti fortemente indebitate andranno incontro a un vertiginoso aumento delle passività in dollari, fatto che potrebbe provocare turbolenze finanziarie e addirittura delle crisi”

Nouriel Roubini, New York University 

Heise, dal suo canto, intravede altre minacce globali associate a una BAT negli Stati Uniti. Tanto per iniziare, «i partner commerciali dell’America la vedranno giustamente come una misura protezionistica», e se fossero «poco disposti ad aspettare le interminabili procedure di risoluzione delle controversie dell’[Organizzazione mondiale del Commercio], potrebbero provocare ritorsioni secondo la logica ’occhio per occhio’». Una nuova guerra commerciale è, a suo avviso, «l’ultima cosa di cui ha bisogno ora l’economia mondiale».

Se Trump e i Repubblicani vogliono una misura più sicura – ma non meno radicale – per «’ribilanciare’ il sistema fiscale», secondo Heise dovrebbero concentrarsi sulla quota esageratamente elevata di tassazione diretta dell’America. In questo scenario, le riforme punterebbero a «ridurre l’aliquota delle imposte sulle società introducendo o aumentando contemporaneamente le imposte sulle vendite per i beni e i servizi importati e prodotti a livello domestico».

Commercio trumpiano
Ovviamente, la Bat non è l’unica manovra proposta che sta minacciando di innescare una nuova guerra commerciale. Eichengreen elenca diverse leggi scritte che autorizzano già Trump a perseguire i suoi obiettivi di politica commerciale in modo unilaterale: il Trade Expansion Act del 1962 gli consente di limitare «le importazioni in ragione della circostanza che queste minacciano gli ’interessi materiali’ degli Stati Uniti»; l’International Emergency Economic Powers Act del 1977 potrebbe consentirgli di destabilizzare il commercio «in ragione della circostanza che la perdita di posti di lavoro verso Messico e Cina costituisce un’emergenza economica»; e così via.

In modo analogo, secondo Joakim Reiter e Guillermo Valles della Conferenza Onu sul Commercio e lo Sviluppo, anche se il Congresso impedisce a Trump di abbandonare gli accordi commerciali o imporre dazi, il presidente ha una serie di mezzi a sua disposizione per piegare gli schemi commerciali mondiali a favore dell’America – almeno temporaneamente. Dispone, ad esempio, di un «margine di manovra ampio» per imporre dazi antidumping sui beni esteri e per presentare accuse verosimilmente frivole nei confronti di altri Paesi al Wto.

Può anche seguire i predecessori nell’utilizzare il «mercato domestico come leva per richiedere concessioni ad altri Paesi» – soprattutto a quei «Paesi che si pensa sfruttino l’apertura americana». E può negoziare «accordi direttamente con le aziende straniere allo scopo di ridurre le esportazioni verso gli Stati Uniti o limitare la loro quota di mercato», come hanno fatto gli Usa negli anni Ottanta con «i produttori di auto, microchip, acciaio, legname e macchine utensili».

Ma come osserva Stephen S. Roach dell’Università di Yale, il disavanzo commerciale americano è un «problema multilaterale» che non si può risolvere con «un Paese alla volta», anche con un autoproclamatosi grande «uomo d’affari». Se l’America non affronterà la carenza di risparmi, secondo Roach, il suo «deficit commerciale e quello delle partite corrente non faranno che ampliarsi».

Sfortunatamente, Trump non ha mai mostrato alcun interesse a concepire soluzioni complete per problemi complessi. Avrebbe potuto «moderare il suo tono anti-commercio» dopo aver vinto le elezioni a novembre, osserva Roach. «Invece, ha alzato la posta». Come altri commentatori di Project Syndicate, Roach teme che Trump stia sparando «una serie di colpi di avvertimento in ciò che potrebbe trasformarsi in una vera e propria guerra commerciale mondiale».

“Se la Cina sostituisse Boeing con Airbus, gli Usa perderebbero 179mila posti di lavoro”

Keyu Jin, London School of Economics 

Questo vale senz’altro per la Cina, lo spauracchio commerciale di Trump. Keyu Jin della London School of Economics crede che Trump «non farà probabilmente un passo indietro rispetto» alle sue numerose promesse fatte in campagna di agire contro le importazioni cinesi. Ma farebbe bene a riconsiderare la sua posizione. Se da un lato «una guerra commerciale colpirebbe senza dubbio entrambe le parti», sostiene Jin, dall’altro «c’è ragione di credere che gli Usa abbiano più da perdere». Jin fa un elenco della valanga di misure che la Cina potrebbe intraprendere se Trump dovesse iniziare una guerra commerciale. «Se la Cina sostituisse Boeing con Airbus», osserva con un esempio calzante, «gli Usa perderebbero 179mila posti di lavoro».

E potrebbe succedere se, come suggerisce Jim O’Neill, ex presidente di Goldman Sachs Asset Management ed ex segretario commerciale al Tesoro britannico, l’approccio dell’amministrazione Trump nei confronti della Cina restasse del tutto distaccato dalla realtà. «Dal momento che il reddito delle famiglie cinesi continua a crescere», osserva O’Neill, «la domanda per alcuni dei beni e servizi più competitivi degli Usa non farà che lievitare». L’ironia nell’approccio spavaldo di Trump è che i suoi obiettivi sarebbero più mirati se non facesse nulla, «invece di continuare ad accusare la Cina di manipolare la propria valuta», sostiene O’Neill, o di minacciare di sovvertire le relazioni con i maggiori partner commerciali d’America, Trump «dovrebbe incoraggiare le forze di mercato a ribilanciare il commercio bilaterale».

La nebbia di Trump
Il commercio non è certamente l’unico aspetto della Trumponomics a lasciare sconcertati i commentatori di Project Syndicate. Blinder ritiene che «a giudicare dalle dichiarazioni stesse di Trump e dalle sue nomine, [Trump] si trova dalla parte sbagliata di quasi ogni» questione economica, secondo i sondaggi di opinione. Una spiegazione, offerta dall’ex ministro delle Finanze polacco Jacek Rostowski, risiede nel fatto che «Bannon guida il gioco politico ed è più interessato a costruire un ’movimento’ populista permanente che a far rieleggere Trump». In questo scenario, Rostowski si mostra pessimista, «se Bannon intende trasformare il panorama politico americano, un impeachment o una sconfitta per Trump potrebbero renderlo un martire ideale».
Jeffrey D. Sachs della Columbia University ha un’altra spiegazione. «Ci sono tre versioni di Trump», sostiene Sachs, «amico di Putin, accumulatore di ricchezza e demagogo». E ha probabilmente ragione a sostenere che le tre versioni di Trump «si riducano in realtà a una sola».

Ma l’incapacità di Trump di consolidare l’agenda economica della sua amministrazione riflette non solo i suoi stessi interessi divergenti. Cosa più importante, lui e il Partito Repubblicano sono stretti nella morsa del “dilemma rivoluzionario” di James. E non vi è alcuna garanzia che gli sforzi profusi dalla sua amministrazione per raggiungere un equilibrio tra il tener fede alle improbabili promesse fatte in campagna e il reale governare finiscano bene, come suggerisce il crescente caos attorno al tentativo di abrogare e rimpiazzare l’Obamacare. Anzi, come avverte Sachs, c’è da aspettarsi che Trump nasconda le contraddizioni politiche della sua amministrazione e le disfunzioni politiche «facendo leva su avidità, nazionalismo, patriottismo, razzismo e paura».
In questo caso, una guerra commerciale potrebbe essere l’ultima delle preoccupazioni del mondo.

Traduzione di Simona Polverino

Copyright: Project Syndicate, 2017

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