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Dossier È (ri)tornata di moda la politica industriale

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Dossier | N. 51 articoliMappamondo

È (ri)tornata di moda la politica industriale

Un quarto di secolo fa, in seguito alle rivoluzioni della Thatcher e di Reagan e al crollo del comunismo in Europa, il concetto di “politica industriale” sembrava aver perso credito in gran parte del mondo sviluppato. Ultimamente, però, il dibattito sul ruolo del governo nei confronti dell’industria nazionale sta tornando in auge ed è riemerso proprio nel contesto che appariva più improbabile – gli Stati Uniti, dove il presidente Donald Trump si è impegnato a sostenere l’occupazione nel settore manifatturiero e non perde occasione per lusingare o redarguire aziende e imprenditori.

Nella sua forma nazionalista caldeggiata da populisti come Trump, ma anche da leader meno volubili come il primo ministro britannico Theresa May, la politica industriale viene vista come un mezzo per controllare le forze della globalizzazione, che in apparenza favoriscono le élite “globaliste” e nessun altro. Ma la politica industriale è “riapparsa sulla scena” anche all’indomani della crisi finanziaria globale del 2008, quando, dato l’evidente fallimento dei mercati, i governi occidentali adottarono misure su vasta scala per salvare settori e imprese dalla bancarotta, rilanciare l’attività economica e creare posti di lavoro.

In realtà, il dibattito sulla politica industriale, come d’altronde la politica industriale stessa, non si è mai veramente esaurito. I governi si sono sempre sforzati di creare le condizioni per un successo dell’industria a livello nazionale, e una politica industriale spassionata e tecnocratica viene ritenuta sempre più cruciale per guidare l’innovazione e la diffusione in campo tecnologico, e per affrontare problemi quali il cambiamento climatico.

Eppure, anche coloro che considerano la politica industriale come una panacea riconoscono che la sua storia è incostante e che i suoi notevoli successi si sono alternati a fallimenti altrettanto spettacolari. Molti commentatori di Project Syndicate partecipano a questo dibattito ormai da anni, spesso nel ruolo di leader. I policymaker di tutto il mondo, nel domandarsi se e come intervenire per conto della “squadra di casa”, farebbero bene a considerare le argomentazioni più importanti relative al ruolo e alla miglior prassi della politica industriale nel ventunesimo secolo.

Un aiuto o un ostacolo?
Justin Yifu Lin, direttore del Centro per la nuova economia strutturale dell’Università di Pechino ed ex capo economista dalla Banca mondiale, definisce “politica industriale” una «qualsiasi decisione, norma o legge del governo che incoraggi l’attività in corso o l’investimento in un dato settore». Data l’ampiezza di questa definizione, «non dovrebbe sorprendere» che «la maggior parte dei Paesi, intenzionalmente o meno, porti avanti una qualche forma di politica industriale».

Lin osserva che, in ogni Paese che ha vissuto il passaggio da un’economia agricola a un’economia moderna, «i governi hanno avuto il ruolo di coordinare gli investimenti delle imprese private, che hanno contribuito ad avviare nuove industrie e spesso fornito incentivi a realtà innovative». Scrivendo nel 2010, giustamente anticipava che, «dal momento che le economie di tutto il mondo lottano per mantenere o ripristinare la crescita nel 2011, la politica industriale finirà sotto i riflettori come non mai».

Ma laddove Lin vede in politiche industriali efficaci un modo per alimentare lo sviluppo e la crescita, Michael J. Boskin, un tempo alla guida del Consiglio dei consulenti economici del presidente George H.W. Bush, si preoccupa del rischio di spingere tali politiche troppo oltre. La politica industriale, Boskin osserva, risulta «attraente per i politici perché permette loro di favorire certe categorie con la pretesa di aiutare l’economia nel complesso». Ma, egli avverte, «consentire ai governi di selezionare vincitori e vinti nel settore industriale è un’idea pessima» proprio come lo fu negli anni Settanta e Ottanta del secolo scorso, quando «la politica industriale fallì miseramente».

Boskin sottolinea questo concetto citando l’esempio del Giappone, che negli anni Ottanta perseguì una politica industriale fin troppo lodata con l’obiettivo di tenere sotto stretto controllo la propria economia. La cosa funzionò solo fino a un certo punto, e il Giappone si ritrovò con una «bolla speculativa scoppiata, un decennio perduto, tre recessioni e il più alto rapporto debito pubblico-Pil di qualsiasi altra economia avanzata».

Ma anche coloro che intravedono delle potenzialità nella politica industriale concordano sul fatto che essa non dovrebbe assumere la forma di una microgestione né fornire supporto a imprese o settori specifici. Per Dani Rodrik dell’Università di Harvard, «la politica industriale è un atteggiamento mentale più che un elenco di politiche specifiche». Ciò che i buoni policymaker comprendono, sostiene Rodrik, è «che è più importante creare un clima di collaborazione tra il governo e il settore privato piuttosto che fornire incentivi economici».

“La politica industriale è un atteggiamento mentale più che un elenco di politiche specifiche”

Dani Rodrik, Università di Harvard 

In realtà, sostiene Mohamed A. El-Erian, capo consigliere economico di Allianz, una delle sfide chiave «che oggi affrontano i governi occidentali riguarda la liberazione e la canalizzazione delle forze trasformative dell’innovazione tecnologica, con il loro potenziale autovalorizzante per gli individui e le aziende». Fortunatamente, dice El-Erian, esistono strumenti atti allo scopo, che comprendono «partnership ben studiate tra pubblico e privato, soprattutto sul piano della modernizzazione delle infrastrutture. Vanno, però, anche previsti consulenti esterni che fungano da agenti destabilizzanti nei processi decisionali dei governi, e che vengano scelti non per quello che pensano, ma per il modo in cui pensano; meccanismi tesi a rafforzare il coordinamento tra le agenzie per favorire la risposta politica, non ritardarla; e più ampi collegamenti tra settori privati a livello internazionale per migliorare il coordinamento multilaterale».

La domanda cruciale che i governi dovrebbero porsi, secondo l’ex ministro delle Finanze cileno Andrés Velasco, è se la loro politica industriale sia di natura orizzontale o verticale. Nel primo caso, scrive, «essa fornisce input a una vasta gamma di aziende, in diversi settori, utili per la loro crescita e il loro sviluppo», come «infrastrutture di trasporto, tecnici specializzati e una forza lavoro con un ottimo livello d’inglese»; nel secondo caso, invece, «si tende a favorire un settore particolare».

I sì e i no dello sviluppo
Ma Velasco tiene a precisare che «la linea che separa le politiche orizzontali da quelle verticali è inevitabilmente confusa», un concetto che rispecchia in modo particolare la realtà dei Paesi in via di sviluppo negli ultimi decenni. Mentre molti economisti promuovono politiche orientate al settore privato, all’istruzione e al buon governo, anziché massicci investimenti pubblici nelle infrastrutture, Rodrik fa notare che Paesi come l’Etiopia, l’India e la Bolivia hanno ottenuto risultati degni di nota investendo denaro pubblico alla vecchia maniera, cioè in strade, centrali elettriche e simili.

Allo stesso modo, il presidente messicano Enrique Peña Nieto riferisce che il suo governo ha «stanziato più di 460 miliardi di dollari per la costruzione e la modernizzazione di migliaia di chilometri di strade e autostrade, nonché per ampliare e migliorare i sistemi di trasporto pubblico e ferroviario». Per lui, tuttavia, una politica industriale di successo deve anche prevedere investimenti «nell’istruzione, nell’ambiente economico e nella connettività». Il Messico, sottolinea, è uno dei pochi Paesi a riconoscere il diritto dei cittadini alla banda larga e che, per questo, ha promosso l’estensione della connessione Internet ad alta velocità a biblioteche, scuole e piazze cittadine.

Nel frattempo, la Banca di sviluppo interamericana (Iadb) trae insegnamento dall’analisi dei diversi approcci alla politica industriale in Asia orientale e in America Latina. Come osserva il presidente Luis Alberto Moreno, la sostituzione delle importazioni con prodotti locali e il sostegno a settori ad alta priorità ha dato risultati straordinari in Corea del Sud, mentre è stato un mezzo fallimento in America Latina e nei Caraibi. Le politiche industriali si sono rivelate inadeguate lì dove i governi hanno ceduto alle pressioni politiche di settori che non avevano alcuna possibilità di diventare competitivi.

Moreno pensa che la politica industriale possa ancora fare qualcosa di buono per l’America Latina, purché i suoi leader tengano a mente tre domande fondamentali: se sussista «un fallimento del mercato così evidente da giustificare l’intervento del governo»; se «la politica proposta sia in grado di rimediare al fallimento del mercato»; e se «le istituzioni necessarie per attuare tale politica» siano già in essere. Lin, da parte sua, offre una lezione chiara per tutti i Paesi in via di sviluppo: le politiche industriali falliscono quando i governi non «allineano i propri sforzi alle risorse e al livello di sviluppo del Paese».

Made in China
Nonostante la mancanza di trasparenza, la corruzione diffusa e gli sprechi endemici, la Cina è la storia di successo più spesso citata negli ultimi decenni per via della sua straordinaria crescita economica. Secondo Rodrik, «la fenomenale capacità produttiva della Cina si deve, in gran parte, al sostegno del governo alle nuove industrie». Mentre «le imprese statali cinesi hanno agito da incubatori per lo sviluppo delle competenze tecniche e del talento manageriale», scrive, «i requisiti di contenuto locale hanno dato vita a industrie di prodotti automobilistici ed elettronici». Allo stesso tempo, la Cina ha creato degli incentivi all’esportazione che aiutano le imprese nazionali a «entrare nei mercati globali competitivi».

Ma, come avverte James Zhan della Conferenza delle Nazioni Unite sul commercio e lo sviluppo, il modello della Cina non è necessariamente un’opzione per altri Paesi in via di sviluppo. Egli sottolinea che «il tasso di crescita della Cina ha ricevuto un notevole impulso nel corso degli ultimi due decenni dai ’bonus’ demografico e territoriale del Paese». Mentre ciò ha aiutato la Cina a «massimizzare i benefici della globalizzazione», sostiene, «altri Paesi in via di sviluppo semplicemente non sono in grado di emulare questo successo a tutti gli effetti».

“Il tasso di crescita della Cina ha ricevuto un notevole impulso nel corso degli ultimi due decenni dai “bonus” demografico e territoriale del Paese. Altri Paesi in via di sviluppo non sono in grado di emulare questo successo ”

James Zhan, Conferenza delle Nazioni Unite sul commercio e lo sviluppo 

In un intervento più recente, Wing Thye Woo dell’Università della California a Davis, sottolinea che «la salute dell’economia cinese sembra essere in declino», e che l’approccio protezionistico di Trump «potrebbe essere una sfida aperta al modello di crescita [della Cina]». Woo descrive la «costante decelerazione della sua crescita economica» negli ultimi anni come «una pietra al collo dei politici cinesi». Ciò nonostante, egli conclude che l’atteggiamento di Trump ispirato allo slogan “America first” si rivelerà un manna per i Paesi emergenti. «La Cina non potrà che beneficiarne – soprattutto in termini geopolitici – se riuscirà a proporsi come una fonte di dinamismo economico sostenuto».

A tale scopo, il presidente Xi Jinping ha puntato sull’iniziativa “One Belt, One Road” (Obor), che Zhang Jun della Fudan University descrive come «una sorta di Piano Marshall destinato a creare la cornice fisica e istituzionale per uno sviluppo delle relazioni commerciali e di investimento con i Paesi della regione Asia-Pacifico e oltre». Secondo Lin, la Obor ha chiare motivazioni geopolitiche, ma è anche in linea con l’attuale politica industriale cinese, perché «mira a favorire l’emergere di nuovi mercati ambìti dai Paesi più sviluppati, tra cui la Cina stessa, creando altresì uno spazio per consentire a industrie a più alto valore aggiunto di prendere piede nel Paese».

Eppure, man mano che risalirà nella catena globale del valore, la Cina dovrà probabilmente adeguare la propria strategia. E con la politica industriale che emerge dall’ombra nella maggior parte delle economie avanzate, saranno molti gli esempi che potrà seguire, oppure evitare.

La gestione delle crisi
Nell’autunno del 2008, quando i mercati finanziari subirono una battuta d’arresto e l’economia mondiale sembrava essere sull’orlo del collasso, i governi dovettero darsi da fare per sopperire al calo della domanda. I policymaker occidentali, in particolare, si ritrovarono a dover rafforzare con urgenza l’attività economica dopo il salvataggio di banche, case automobilistiche e altre industrie. Ma mentre la crisi travolgeva l’Europa, Elie Cohen del Centre Nationale de la Recherche Scientifique denunciò che il mancato coordinamento delle politiche industriali aveva «creato distorsioni e irregolarità in tutto il continente». Le politiche industriali nazionali e le norme europee sulla concorrenza, scriveva nel 2010, possono coesistere solo se i governi europei «collaborano all’implementazione della politica industriale» e «s’impegnano maggiormente per promuovere l’innovazione e la competitività».

La situazione non è molto migliorata da allora. Nel 2015, Michael Hüther dell’Istituto per la ricerca economica di Colonia deplorava la mancanza, in Europa, di una politica della concorrenza imparziale, osservando che «i governi dell’Ue hanno strategie diverse e spesso contraddittorie per i loro rispettivi comparti manifatturieri». Eppure, la politica industriale tedesca si è rivelata più efficace di quella francese. La Francia, fa notare Hüther, «punta a creare campioni nazionali selezionando settori specifici per aiuti speciali», e questo l’ha costretta ad acquistare azioni della Peugeot come gesto di «patriottismo industriale». D’altro canto, la Germania ha cercato di creare un «contesto competitivo che consenta ai “campioni nascosti” di emergere come leader globali». Sostenendo la creazione di un grosso hub aeroportuale a Francoforte, la Germania ha inoltre aiutato la compagnia di bandiera tedesca a prosperare.

“I governi dell’Ue hanno strategie diverse e spesso contraddittorie per i loro rispettivi comparti manifatturieri”

Michael Hüther, Istituto per la ricerca economica di Colonia 

Nel Regno Unito, dove il governo ha recentemente pubblicato un documento sulla sua nuova strategia industriale, Paola Subacchi di Chatham House nutre la speranza che «i leader politici abbiano imparato alcune lezioni importanti dalla storia». Anziché perseguire strategie economiche di ampio respiro, i policymaker si stanno concentrando su «interventi mirati tesi a creare incentivi positivi, correggere i fallimenti del mercato e affrontare squilibri sociali, geografici e settoriali». Ma Subacchi riprende anche l’invito di Cohen e Hüther a un maggiore coordinamento, e raccomanda ai governi europei di non dare per scontato che l’attuazione di «politiche ad hoc che rafforzino la loro “mano invisibile”» nel breve termine «finirà per inserirsi, in un modo o nell’altro, in un quadro coerente».

Pochi azzardano quest’ipotesi in merito alla politica economica negli Stati Uniti, dove Trump ha cominciato ad apporre il suo marchio di politica industriale prima ancora di assumere ufficialmente l’incarico, facendo pressioni sulla Carrier per mantenere circa mille posti di lavoro in Indiana anziché trasferirli in Messico. Come Rodrik ha osservato di recente, «lo stile politico di Trump segna una frattura netta rispetto a chi l’ha preceduto». Ma l’approccio di Trump si distingue per la mancanza di «trasparenza, responsabilità e istituzionalizzazione», non perché possa essere descritto come una forma di politica industriale in sé.

L’imperativo dell’innovazione
Per molti americani il termine “politica industriale” sa troppo di intervento statale e, pertanto, viene bandito dal tradizionale dibattito politico. Rodrik, tuttavia, ci ricorda che gli Usa sono stati a lungo il massimo esponente di una crescita e un’innovazione supportate dal governo. «Gli Stati Uniti devono molta della loro capacità innovativa agli aiuti statali», scrive. «Internet, forse l’innovazione più significativa dei nostri tempi, si è sviluppata a partire da un progetto del Dipartimento della Difesa risalente al 1969», e il governo americano resta «di gran lunga il maggiore investitore in capitale di rischio».

Mariana Mazzucato dell’Università del Sussex trasforma la difesa delle virtù di una sana politica industriale di Rodrik in un autentico panegirico. I policymaker dovrebbero «rivedere l’idea convenzionale di intervento statale», sostiene Mazzucato, che di fatto ritiene che i governi debbano «adoperarsi per la creazione di nuovi mercati, invece di ripararli soltanto», ed elenca una serie di esempi in cui lo Stato ha svolto un «ruolo ’imprenditoriale’ progettando e finanziando la creazione di settori del tutto nuovi, dall’informatica alle biotecnologie, dalle nanotecnologie alle tecnologie verdi».

Naturalmente, come avviene con qualunque impresa, anche lo Stato talvolta può sbagliare. Il Dipartimento dell’Energia statunitense è stato preso di mira per aver emesso una garanzia di prestito per un valore di 535 milioni di dollari al produttore di pannelli solari Solyndra, che alla fine è fallito. Ma quello stesso programma governativo, ora in attivo, ha anche contribuito a sviluppare l’auto elettrica Tesla Model S, che si è rivelata un ruggente successo non inquinante. Per Mazzucato, il problema non è che lo Stato abbia un ruolo nell’innovazione, bensì che i profitti derivanti da investimenti efficaci, come i farmaci di maggior successo commerciale, vengano troppo spesso privatizzati, mentre le perdite risultanti dai fallimenti ricadono direttamente sulle spalle dei contribuenti. Ma, come Boskin ci ricorda, questa dinamica spesso è ribaltata nel caso della ricerca di base. «I mercati privati investono troppo poco nella scienza di base», scrive, «perché gli investitori privati non riescono a percepire i profitti».

Ciò rimanda a un ruolo della politica industriale che pochi mettono in discussione. L’economista e premio Nobel Joseph E. Stiglitz riferisce che «i rendimenti medi derivanti da programmi di ricerca governativi sono in realtà superiori a quelli dei progetti del settore privato» per via degli ingenti investimenti statali nella ricerca di base. Per Stiglitz, la crescita economica non dipende solo dalla tecnologia, ma anche dal saper utilizzare le innovazioni in «altre attività economiche». Pertanto, «il fine della politica industriale», sostiene, «è individuare fonti di esternalità positive, cioè settori in cui l’apprendimento possa apportare benefici ad altri ambiti economici».

La svolta ecologica
Secondo Boskin, «la linea di demarcazione andrebbe tracciata dove scienza e tecnologia sono generiche e precompetitive», per cui i governi «finanziano la ricerca e lo sviluppo finché non raggiungono il punto in cui le imprese private potrebbero appropriarsi (del grosso) dei benefici». E, tuttavia, alcune innovazioni, come le nuove forme di energia rinnovabile, possono essere auspicabili, ma non ancora competitive o redditizie. «Da solo – Mazzucato osserva – il libero mercato non può sviluppare nuove fonti di energia abbastanza in fretta» da indurre le economie ad abbandonare i combustibili fossili per orientarsi verso fonti energetiche rinnovabili. Ecco perché affrontare il cambiamento climatico e costruire un futuro di energia pulita «richiederà l’intervento di uno Stato imprenditoriale coraggioso che fornisca finanziamenti pazienti e a lungo termine in grado di modificare gli incentivi del settore privato».

“Da solo il libero mercato non può sviluppare nuove fonti di energia abbastanza in fretta» da indurre le economie ad abbandonare i combustibili fossili per orientarsi verso fonti energetiche rinnovabili”

Mariana Mazzucato, Università del Sussex 

Jeffrey D. Sachs della Columbia University riprende questo punto. «I produttori privati di energia elettrica – sottolinea – non investiranno nella produzione di energia rinnovabile su vasta scala se il governo non avrà previsto politiche o programmi a lungo termine per lo sviluppo di reti in grado di trasportare le nuove risorse energetiche a basso contenuto di carbonio fino ai centri abitati più remoti». Come sostengono Achim Steiner del Programma per l’ambiente dell’Onu e Pavan Sukhdev dell’Università di Yale, le politiche a favore della Green Economy «non sono un lusso, ma un chiaro imperativo per un pianeta popolato da sei miliardi di persone, che diventeranno nove miliardi entro il 2050». In alcuni Paesi, tra cui Spagna, Corea del Sud, India, Kenya, Uganda e Thailandia, gli «investimenti verdi» hanno già creato posti di lavoro, stimolato la crescita e prodotto «anche vantaggi ambientali».

Nel frattempo la Cina, uno dei maggiori inquinatori del mondo, ha incorporato alcuni obiettivi climatici nel suo modello economico. Secondo Ma Jun della Banca popolare della Cina e Simon Zadek della Singapore Management University, il Paese intende «agevolare gli investimenti ecologici» con «una vasta gamma di nuovi strumenti finanziari con il bollino verde, tra cui prestiti, fondi per lo sviluppo, obbligazioni, prodotti indicizzati, prodotti assicurativi e carbon finance». E Stiglitz riconosce anche il potenziale insito nella finanza verde, in particolare in Giappone, dove raccomanda che essa venga accompagnata da un’elevata carbon tax al fine di «stimolare ingenti investimenti nell’ammodernamento dell’economia».

Lo spettro corporativista
La maggior parte dei commentatori di Project Syndicate concorda che i governi debbano avere un ruolo nello sviluppo economico nazionale, ma riconosce altresì i rischi di un’eccessiva ingerenza. Nelle parole di Rodrik, «il successo nella politica industriale» riflette «non l’abilità di selezionare i vincitori, ma la capacità di lasciar andare i perdenti». Inoltre, soprattutto nelle democrazie, una politica industriale «deve essere attuata in modo trasparente e responsabile, e i suoi processi devono essere accessibili tanto ai nuovi entranti quanto agli operatori storici».

Negli Stati Uniti, l’economista e premio Nobel Edmund S. Phelps teme che la realtà non sia più così, e che gli ostacoli posti ai nuovi entranti abbiano smorzato «lo spirito innovativo dell’America». Poiché il governo ora esercita «il controllo su gran parte del settore privato», dice Phelps, «un soggetto privato con un’idea nuova spesso deve prima ottenere l’approvazione dello Stato per poterla avviare; pertanto, le imprese che fanno il loro ingresso in un settore già esistente devono competere con operatori storici che in genere godono già dell’appoggio del governo».

Come Rodrik, Phelps teme che l’approccio di Trump possa solo peggiorare le cose. Egli considera il suo redarguire le aziende come una «espansione della politica corporativista non più vista dai tempi delle economie fasciste degli anni Trenta in Germania e Italia». Inoltre, prevede che «una maggiore interferenza nel settore economico al fine di proteggere gli operatori storici e bloccare i nuovi entranti» non farà che «ostruire le arterie dell’economia, ostacolando l’innovazione molto più di quanto possa sostenerla tra gli insider consolidati».
Gli Stati Uniti, spesso visti come il nucleo della resistenza alla politica industriale, sono stati in realtà dei pionieri. Ma mentre nei prossimi anni gli altri governi e leader mondiali perfezioneranno le proprie politiche industriali, gli Usa dovranno cercare la propria ispirazione altrove.

Christopher Smart, assistente speciale del Presidente per l’economia, il commercio e gli investimenti internazionali (2013-15) e vice assistente del Segretario al Tesoro (2009-13), è Senior Fellow al Mossavar-Rahmani Center for Business and Government presso la Harvard Kennedy School e Whitehead Senior Fellow della Chatham House.

Copyright: Project Syndicate, 2017

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