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Riformare la PA per crescere

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Riformare la PA per crescere

Il dibattito avviato su queste pagine da Carlo Calenda e Marco Bentivogli (12 gennaio), che invitano a costruire anziché abolire e pongono l’enfasi su proposte tese ad accrescere la produttività del Paese, è stato lungo e interessante. Condividiamo il loro invito e il loro obiettivo, ma vogliamo porre l’attenzione su due ostacoli tra loro collegati che è necessario rimuovere per poter costruire: quello del debito pubblico e quello dell’efficienza ed efficacia della pubblica amministrazione. Le azioni proposte da Bentivogli-Calenda presuppongono la riqualificazione della spesa pubblica: nel loro manifesto ricorrono spesso le espressioni «rifinanziare» e «investire». Una ricomposizione della spesa fondata sulla riduzione delle spese meno produttive e la riduzione della pressione fiscale può esercitare un impulso decisivo sull’attività economica. Qui ci si scontra con il tema del debito pubblico. Al 132% del Pil, il debito pubblico italiano, a certe condizioni di crescita e di inflazione, è forse sostenibile nel lungo periodo, ma è di per sé un peso già oggi. Uno, perché è destinato nel medio periodo a generare instabilità finanziaria ogni qual volta vi siano motivi per dubitare della sua sostenibilità. Due, perché alimenta l’incertezza e scoraggia gli investimenti privati. Tre, perché riduce i margini disponibili per politiche di stabilizzazione macroeconomica.

Vi è anche un quarto motivo, che sarà particolarmente rilevante nei prossimi mesi: i partner europei non sono disponibili a condividerne oggi il rischio del nostro elevato debito poiché lo ritengono frutto di politiche e comportamenti che vorrebbero perlomeno ridotti in futuro. Significativo il documento di influenti economisti francesi e tedeschi, appartenenti a un ampio spettro di posizioni politiche, che delinea i tratti di un possibile accordo franco-tedesco per il rilancio dell’Unione europea. Sono proposte che presentano rischi e costi immediati, ma cui sono associatie potenziali benefici futuri. La mancanza di un atteggiamento proattivo e creativo ci porterebbe a dover scegliere tra l’alternativa di subire le decisioni altrui o di allontanarci dal nocciolo duro dell’Unione europea, al prezzo di ulteriori rischi per la stabilità finanziaria.

Anche al fine di ricuperare la credibilità necessaria per poter intervenire nel dibattito europeo in corso, è necessario porsi, ora che la ripresa economica si è consolidata, un ambizioso obiettivo di riduzione permanente dei costi della pubblica amministrazione che permetta un allentamento della pressione fiscale e una sostanziosa riduzione del debito pubblico nei prossimi cinque anni.

Tali obiettivi possono essere ottenuti solo attraverso una vera riforma della pubblica amministrazione. Non si è finora intervenuti con un disegno unitario che riguardi insieme la struttura della pubblica amministrazione, la sua organizzazione, la disciplina dei comportamenti, i servizi che offre e gli interessi che tutela.

La ristrutturazione della PA deve migliorare la produttività nell’erogazione dei servizi, l’efficacia e l’efficienza dell’azione amministrativa, incrementando il livello qualitativo delle prestazioni; ridurre la durata dei procedimenti; ridefinire, nell’interesse dei cittadini, delle imprese e delle formazioni sociali, il perimetro di attività dell’amministrazione, compresa quella svolta tramite società partecipate o enti strumentali; assicurare alla struttura organizzativa dell’amministrazione un grado di flessibilità sufficiente ad assicurare tempestiva risposta alle esigenze di rimodulazione della spesa che emergano nel tempo. La ristrutturazione deve porsi obiettivi misurabili in termini di risultati, secondo criteri predeterminati. Il miglioramento della produttività e dell’efficienza dell’azione amministrativa elimina gli ostacoli burocratici allo sviluppo della società; prosciuga il brodo di coltura della corruzione, che si nutre dell’inefficienza dell’apparato amministrativo.

Occorre partire dalla ristrutturazione organizzativa. Le esperienze compiute nel settore privato e nelle amministrazioni pubbliche di altri Paesi fanno ritenere ragionevole un obiettivo di risparmio dell’ordine del 20% della spesa corrente per consumi finali (circa 60 miliardi).

Secondo la nostra proposta, formulata in un disegno di legge (https://www.leoniblog.it/2015/05/30/riformare-la-pa-riducendo-la-spesa-corrente-il-giardino-dei-semplici/), i ministeri, le altre amministrazioni centrali, gli enti pubblici nazionali sottopongono al governo propri piani di ristrutturazione, entro termini stringenti. I piani contengono un progetto organizzativo per migliorare la produttività nell’erogazione dei servizi e il livello qualitativo delle prestazioni, oltre che per ridefinire il perimetro dell’attività, selezionando gli interessi sui quali concentrare attività e risorse, in un quadro di sostenibilità di bilancio; identificano le esigenze di adattamento del quadro normativo; verificano l’eccedenza di personale, strutture, risorse finanziarie.

La prima elaborazione è affidata alle stesse amministrazioni. Solo chi opera all’interno conosce il labirinto nel quale occorre muoversi: senza la collaborazione della struttura, nessuno potrebbe impostare rapidamente il lavoro in modo efficace. I dirigenti pubblici, tuttavia, sono spesso privi delle necessarie competenze in tema di organizzazione e gestione, anche in ragione della loro formazione prevalente. Non possono essere lasciati soli: vanno aiutati. La proposta prevede perciò che vengano affiancati da un organo tecnico, che assicuri l’apporto di professionalità di adeguata esperienza, maturata in processi analoghi, nel settore privato e nell’amministrazione, in Italia o all’estero.

I piani costituiscono il progetto esecutivo della riforma. Se ne prevede l’approvazione con decreti legislativi delegati, per assicurarne l’immediata esecuzione. Il Governo è delegato anche a modificare la normativa vigente, per rimuovere gli ostacoli segnalati dall’Amministrazione; è delegato inoltre a razionalizzare e semplificare la disciplina complessiva dell’attività. Una specifica Commissione parlamentare verifica che le scelte siano compatibili con la delega.

La ristrutturazione di un apparato amministrativo obsoleto produce naturali ricadute sul personale. Gli esuberi vanno gestiti con ragionevolezza. La proposta combina soluzioni di mobilità interna, anche tra amministrazioni e società partecipate, e un ammortizzatore sociale a carico delle amministrazioni ristrutturate, coerente con l’esigenza di garantire rapidamente il recupero di produttività perseguito. È oggi difficile dire quale sarà l’assetto di governo che prevarrà dopo le elezioni. Ma qualunque esso sia, non potrà prescindere da uno sforzo, finalmente sistematico, di riorganizzazione della amministrazione pubblica, ri-delimitazione delle sue funzioni, ricupero di efficienza che consenta di abbattere la pressione fiscale e il debito. In un Paese in cui la pubblica amministrazione spende quasi la metà del Pil, non c’è crescita duratura se la macchina burocratica che amministra quella spesa non viene radicalmente riformata, snellita, ammodernata.

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