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Pa, più delle scosse conta il buon pilota

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LA SFIDA per il governo

Pa, più delle scosse conta il buon pilota

Una delle prove che dovranno superare i prossimi governi, nazionali ma anche locali, riguarda la gestione della macchina amministrativa. Una prova considerata banale o scontata, ma che poi emerge spesso come alibi per il mancato raggiungimento degli obiettivi fissati nei programmi politici. Occorre riflettere sul fatto che ogni governo si troverà a fronteggiare due dinamiche del sistema amministrativo italiano che rendono comunque difficile la prova del governare.

Un fenomeno fisiologico è dato dall’incremento della complessità della società, con la necessità di estendere il diritto e quindi l’amministrazione pubblica ad aree che in passato erano ignorati. Un fenomeno dato anche dalla complessità e dalla specificità europea e italiana di essere un’area di «Civil law», oggi con una governance multilivello. Quindi una complessità che richiede professionalità politica, certamente, e non improvvisazione o adolescenziali strumenti di rotazione.

A questo fisiologico incremento della complessità va aggiunto un fenomeno tutto italiano: la complessità patologica derivante da un eccesso di norme inutili e da un’attenzione che negli ultimi anni si è affermata sulle procedure più che sui risultati (si veda, in proposito, l’articolo a pag.5 sui vizi nella formazione del pubblico impiego).

Se le riforme degli anni 90, influenzate dai dibattiti in Paesi come Usa e Regno Unito avevano posto l’attenzione sui risultati, oggi registriamo la drammatica «scomparsa dei risultati». Nonostante la normativa degli ultimi anni e le prassi che hanno più volte richiamato l’importanza della performance anche per erogare componenti accessorie della retribuzione, purtroppo i risultati sono scomparsi. Qualcuno sarebbe tentato di dire che non sono mai apparsi, pur in presenza del principio costituzionale del «buon andamento».

La difficoltà di fronte a contesti interdipendenti, dinamici e nuovi di raggiungere i risultati, la presenza di una pluralità di vincoli interni ed esterni sulla macchina amministrativa e l’indebolimento del management pubblico hanno reso difficile l’arte del Governo e quella di produrre risultati rilevanti per la collettività. Mentre nel mondo si andava alla ricerca di governance semplici ed efficaci, l’Italia andava nella direzione opposta. Questo ha alimentato la profonda crisi di fiducia nelle nostre istituzioni, non facilmente recuperabile, e ha scatenato una gara alla ricerca di alibi per il mancato raggiungimento dei risultati.

In questa patologia, in parte prodotto del caos istituzionale, normativo e amministrativo prodotto da una politica debole e orientata a un’ottica di breve termine, troviamo anche i fenomeni di «amministrazione difensiva». Come nella sanità c’è il ricorso eccessivo alla diagnostica nel tentativo di minimizzare il rischio di contenziosi legali, nella Pa ordinaria ci si protegge con pareri, norme o con il coinvolgimento di altri organi, rispetto al rischio sempre più ampio di incorrere nelle responsabilità amministrative e di gestione. Responsabilità aumentate caoticamente e quindi non governabili, per la pluralità di norme sulla spesa, sui presupposti di legittimità o sull’anticorruzione che, pur importanti di per sé, hanno generato un coacervo di mine difficile da evitare.

Il contesto in cui sono state introdotte tutte queste norme, secondo logiche anticasta e di “caccia alle streghe”, spesso sull’onda di eventi mediaticamente rilevanti, ha portato ad alimentare un criterio interpretativo per il quale nel dubbio si estende la norma più rigorosa.

È vero inoltre che un’amministrazione debole è più esposta al contenzioso e a un atteggiamento delle magistrature maggiormente invasivo e punitivo. Comprare tempo, coinvolgere altri soggetti nel processo decisionale, integrarlo con pareri e istruttorie inutili o un atto di indirizzo di dettaglio dell’organo politico diventano le modalità per funzionari e dirigenti per proteggersi dai rischi delle tante responsabilità. L’eccesso di responsabilità inutili favorisce solo la paralisi. L’età media sempre più elevata dei dipendenti pubblici, ovviamente, non solo frena produttività e innovazione, ma porta con sé una bassa propensione al rischio e un atteggiamento conservativo.

Se non si ha consapevolezza di tutto questo non si capisce l’attuale difficoltà oggettiva di governo che non può essere superata facilmente. Certamente questa complessità ha bisogno di riforme che semplifichino il quadro istituzionale e amministrativo, ma richiede anche una classe politica più attrezzata, e non meno come si è proclamato negli ultimi anni. Invece di rafforzare la classe dirigente, di fronte all’aumento della complessità si è pensato di indebolirla, pensando che la competenza fosse sinonimo di «professionismo della politica», quindi di «casta».

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