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Dossier | N. 51 articoliMappamondo

Il multilateralismo è finito?

Nella fase immediatamente successiva alla sua elezione alla presidenza degli Stati Uniti, ci si era giustamente domandati se Donald Trump si sarebbe rivelato «tutto fumo e niente arrosto» una volta assunta la carica. Per varie ragioni, molti erano convinti che la sua personalità e le sue convinzioni non avrebbero veramente inciso sull’esercizio del potere americano, che si presume essere stabile nel tempo. Tuttavia, dopo oltre un anno di presidenza, è diventato sempre più chiaro che la tendenza di Trump a denigrare il sistema internazionale è in grado, metaforicamente parlando, di far scorrere il sangue.       

 Uno dei primi interventi di Trump da presidente è stato il ritiro dal TPP (Trans-Pacific Partnership), un accordo commerciale tra 12 Paesi, a cui ha fatto seguito non molto tempo dopo l’abbandono dell’accordo sul clima di Parigi da parte dell’America. Nel frattempo, la sua amministrazione ha sferrato attacchi senza precedenti contro l’Organizzazione mondiale del commercio (Wto), accusandola di violare la sovranità americana e bloccando la nomina di alcuni giudici al suo organo di appello.     

Questa primavera, durante un’altra strigliata al Wto, l’amministrazione Trump ha annunciato l’introduzione indiscriminata di dazi, rispettivamente del 25% e 10%, sull’acciaio e l’alluminio importati, i cui costi ricadranno soprattutto sull’Europa e sul Giappone, date le esenzioni concesse ad altri Paesi. Inoltre, l’amministrazione sta minacciando di imporre ulteriori tariffe su merci cinesi per un valore di 100 miliardi di dollari. Infine, in un episodio che ricorda l’era coloniale, Trump sollecita la Cina a ritirare le sue denunce contro gli Stati Uniti presso il Wto senza però impegnarsi a fare lo stesso. 

 Ma se le politiche di Trump sul commercio non bastano a testimoniare il suo tentativo nazionalista di scardinare un sistema regolamentato, la decisione di rinnegare l’accordo sul nucleare iraniano del 2015 ne è la prova lampante. Non può più esserci alcun dubbio circa la sua intenzione di sfidare le istituzioni multilaterali alla cui creazione e sviluppo gli Stati Uniti stessi hanno contribuito in modo fondamentale sin dal dopoguerra. È vero, alcune forme di cultura politica americana contestano il multilateralismo da tempo, ma con l’ascesa di Trump al potere tale sfiducia si è trasformata in aperta ostilità.    

 Paura e delirio a Trumplandia
Con l’uscita dalla Casa Bianca di funzionari di stampo più tradizionale, come Gary Cohn, ex direttore del National Economic Council, e H.R. McMaster, ex consigliere per la sicurezza nazionale, il disprezzo di Trump per l’internazionalismo è diventato il filo conduttore dell’agenda della sua amministrazione. Di conseguenza, uno degli obiettivi chiave del suo team è quello di sostituire il sistema regolamentato con un altro basato esclusivamente sui risultati. Nell’ottica di Trump, regole e principi sono irrilevanti, mentre ciò che conta sono i risultati (o almeno dei buoni indici di rating). Il fine giustifica sempre i mezzi.    

Un perfetto esempio di ciò è il voltafaccia di Trump sul caso del colosso cinese della tecnologia  ZTE, a cui la sua amministrazione aveva di recente vietato l’acquisto di componenti dai produttori statunitensi per ragioni di sicurezza nazionale e pregresse violazioni delle sanzioni americane contro l’Iran e la Corea del Nord. Trump ha ora ordinato al Dipartimento del commercio statunitense di riconsiderare tale divieto, forse sperando che i cinesi limiteranno le esportazioni verso gli Usa, cosa che consentirebbe di ridurre il deficit commerciale tra Stati Uniti e Cina e mantenere una delle promesse più importanti della sua campagna elettorale.          

Sembra, inoltre, che l’amministrazione Trump si stia sbarazzando dei suoi alleati stranieri, che ora gli Usa trattano con indifferenza, se non addirittura con sprezzo. Come Michael Hayden, ex direttore della Cia, ha recentemente dichiarato a Der Spiegel, l’America ha «un presidente che considera gli alleati come una zavorra». Secondo questa logica contorta, è ragionevole pensare che gli Stati Uniti debbano estorcere loro delle concessioni economiche.   

Nel complesso, l’attacco di Trump al sistema regolamentato e alle alleanze dell’America rappresenta un’autentica rottura rispetto agli ultimi settanta e più anni di politica estera statunitense. Persino l’ex presidente George W. Bush, la cui invasione dell’Iraq avvenne in palese violazione della Carta delle Nazioni Unite, non ha mai rinunciato ai suoi alleati. Certo, egli fece del proprio meglio per dividerli, aiutato anche da Tony Blair, ma continuò a considerarli indispensabili per conferire legittimità alle iniziative della sua amministrazione agli occhi del mondo. Inoltre, anziché minacciare gli accordi commerciali multilaterali, Bush ampliò una serie di trattati bilaterali e incoraggiò il dialogo tra gli Usa e l’Unione europea in ambito Wto.       

La storia supera Trump
Sebbene Trump non abbia precedenti nella storia politica americana, sarebbe un errore pensare che la fine della sua presidenza sarebbe accompagnata da una rinascita del multilateralismo. Il punto è che molti dei fattori all’origine della crisi odierna risalgono a prima di Trump e continueranno a esistere anche dopo che lui sarà uscito di scena. Il multilateralismo vacilla nel preciso istante in cui l’ordine internazionale diventa più multipolare. La domanda che dovremmo porci, pertanto, è se multilateralismo e multipolarità siano compatibili.  

 Si potrebbe pensare che, in un sistema internazionale dove il potere è distribuito in modo più ampio che in passato, la necessità di raggiungere un consenso attraverso i negoziati e il dialogo sia proporzionalmente maggiore. Ma mentre ciò potrebbe essere vero sul piano normativo, fatti recenti dimostrano che il mondo sta andando in un’altra direzione. 

La Russia, ad esempio, brandendo il proprio potere di veto al Consiglio di sicurezza dell’Onu, continua a frapporre ostacoli a una risoluzione della guerra in Siria. Il presidente russo Vladimir Putin non sembra affatto interessato ad affrontare questa crisi sul piano multilaterale, avendo scelto di portare avanti un processo di pace più circoscritto insieme all’Iran e alla Turchia con l’evidente obiettivo di indebolire l’influenza americana in Medio Oriente.   

 La situazione di stallo al Wto è altrettanto evidente. La conferenza ministeriale tenutasi nel dicembre 2017 a Buenos Aires è stata un fallimento, anche se il programma della riunione era stato deliberatamente ridimensionato per avere la certezza di raggiungere almeno qualche risultato. Inoltre, molto tempo prima di quest’evento, il Doha round sullo sviluppo – inaugurato nel 2001 – era stato dichiarato morto e sepolto. Oggi, a parte qualche rara eccezione, persino accordi di portata più ristretta, come l’ampliamento dell’Accordo sulle tecnologie dell’informazione del 2015, che potrebbe essere considerato come un modello per i cosiddetti accordi plurilaterali conclusi tra Stati di orientamento affine su una questione specifica nel quadro del Wto, hanno scarse probabilità di successo.

 La crisi del multilateralismo all’interno dell’OMC è nell’aria almeno dal 2008, quando i negoziati di Doha giunsero a un punto morto. Il fallimento dei tentativi successivi di ripristinare il processo fu perlopiù legato a una divergenza simbolica tra l’amministrazione Obama e il governo indiano sulla questione dei sussidi all’agricoltura. 

 Le argomentazioni dell’amministrazione Obama all’epoca erano molto meno aggressive di quelle che oggi arrivano da Trump e dai suoi funzionari, ma le rivendicazioni che contenevano non erano poi così diverse. Il problema per gli Usa, allora come oggi, era che i negoziati Wto non servivano più a contenere l’ascesa della Cina. Ironicamente, la necessità di trovare nuovi metodi di contenimento era stata una motivazione chiave nel perseguimento, da parte dell’amministrazione Obama, del TPP e della Transatlantic Trade and Investment Partnership, in seguito abbandonata anch’essa (sebbene in una fase assai più precoce, e per una co-responsabilità delle parti in merito alla sua cattiva progettazione e programmazione). 

 Troppi galli nel pollaio
Dunque, se Trump da solo non basta a spiegare la crisi del multilateralismo, cos’altro può spiegarla? Una possibile risposta arriva dal libro scritto nel 1965 dall’economista Mancur Olson, uscito in italiano con il titolo La logica dell’azione collettiva: i beni pubblici e la teoria dei gruppi. Secondo Olson, «a meno che il numero di persone che formano un gruppo non sia particolarmente esiguo, o non si ricorra a coercizione o altri incentivi selettivi, individui razionali e ispirati dal proprio interesse non si comportano in modo tale da conseguire il loro interesse di gruppo».  

 Sostituendo la parola “individui” con “stati”, è facile vedere come l’analisi di Olson possa essere applicata alla crescente tendenza alla multipolarità dell’ordine mondiale odierno. Anziché incoraggiare il multilateralismo, un sistema policentrico crea una situazione in cui nessun Paese è abbastanza forte da imporre la propria visione al resto del mondo.

 Il policentrismo rappresenta un allontanamento dal periodo successivo alla guerra. Tra il 1947 e il 1995, il sistema del commercio mondiale venne disciplinato dal GATT, l’accordo generale sulle tariffe e il commercio, e ampiamente dominato dagli Stati Uniti, dall’Europa e, successivamente, anche dal Giappone. In questo periodo, le dispute commerciali furono perlopiù il risultato di uno spostamento degli equilibri di potere economico tra i Paesi occidentali, specialmente in seguito alla creazione del mercato unico europeo e all’ascesa del Giappone negli anni settanta e ottanta.

 Allo stesso tempo, gli accordi commerciali tendevano a riflettere gli interessi del blocco dominante, e pertanto si concentravano quasi esclusivamente sull’abbassamento delle barriere tariffarie per l’industria. La Cina e l’Unione sovietica erano dei “non fattori”, in quanto non partecipanti ai negoziati del GATT. E i Paesi in via di sviluppo, per quanto sempre più forti, restavano ai margini, così come anche l’agricoltura in generale. Ciò nonostante, tutti i Paesi aderenti al GATT godevano dello status di nazione più favorita (NPF), e i Paesi in via di sviluppo potevano beneficiare dei mercati occidentali senza obbligo di reciprocità, in base alle disposizioni relative al “trattamento speciale e differenziato”. 

 Il GATT incarnava un multilateralismo ottimale. Pur imponendo la propria volontà agli altri Paesi, il blocco delle potenze più forti rendeva più facile per i Paesi in via di sviluppo rispettare le norme stabilite, beneficiando al tempo stesso dei frutti del commercio. Per utilizzare una metafora, c’erano più carote che bastoni. Ma questa logica operativa fu neutralizzata dall’ingresso della Cina nel Wto (che nel 1995 rimpiazzò il GATT), avvenuto nel 2001. Dal momento che l’ascesa dei Paesi emergenti stabilizzò l’equilibrio dei poteri tra il mondo sviluppato e quello in via di sviluppo, le economie occidentali più avanzate persero la loro egemonia.      

 A causa di questo riequilibrio, oggi l’agenda del commercio mondiale riflette le priorità sia dei Paesi sviluppati che di quelli in via di sviluppo, le quali però raramente coincidono. Questa nuova divisione rappresenta una sfida per un’istituzione basata sul consenso e sul principio dell’impegno unico, e aiuta a spiegare perché gli accordi internazionali allargati sul commercio siano diventati così rari. La conferenza del Wto tenutasi a Seattle nel 1999 fu un fiasco assoluto, così come quella di Cancún nel 2003, quando i Paesi in via di sviluppo si opposero a un pre-accordo sull’agricoltura siglato dagli Usa e dall’Ue. La conferenza di Hong Kong nel 2005 ebbe un modesto, seppure ambiguo, successo, ma fu poi seguita dal fallimento totale di quella di Ginevra nel 2008.

 Questa collana di insuccessi suggerirebbe che per il Wto l’impasse sia la norma. Eppure, l’organizzazione può ancora avere un ruolo cruciale come regolatore e arbitro nelle dispute commerciali. È qui che l’amministrazione Trump presenta i maggiori rischi per il multilateralismo economico. Il segretario al commercio americano Wilbur Ross non ha fatto altro che contestare la validità della clausola Npf del Wto, che è alla base del suo quadro normativo generale. Se il sabotaggio condotto dall’amministrazione Trump continua, c’è la possibilità che l’intera architettura istituzionale del commercio mondiale possa crollare.

 Il significato del multilateralismo
Eppure, l’attuale crisi del multilateralismo non andrebbe scambiata per l’agonia che precede la sua fine. La maggior parte delle principali potenze mondiali, in realtà, continua a sostenerlo. Il fatto è che, in un mondo sempre più multipolare, il multilateralismo oggi assume significati diversi a seconda dei paesi.

 Cominciamo dalla Cina, che sostiene apertamente il Wto, anche quando viene penalizzata nei procedimenti di risoluzione delle controversie. La ragione non è che la Cina sia una paladina del multilateralismo, ma piuttosto che trae vantaggio dallo status quo. Essa preferirebbe che il sistema di scambi globale venisse riformato il meno possibile poiché teme che l’introduzione di nuove regole possa ostacolare la sua crescita economica. Ecco perché, dietro le quinte, aveva appoggiato la linea dura dell’India durante i negoziati di Doha. 

 In base al sistema attuale, la Cina viene ancora trattata come il Paese che era nel 2001, anche se ora è diventata una delle principali potenze economiche a livello mondiale. Con grande disappunto degli americani e degli europei, la Cina è riuscita in quest’impresa posticipando al tempo stesso l’adozione di un’economia di mercato. E l’India, da parte sua, ha sfruttato lo stesso doppio standard sostenendo che i Paesi occidentali dovrebbero aprire i propri mercati ai Paesi in via di sviluppo senza aspettative di reciprocità. L’India è molto interessata a esportare la propria manodopera qualificata, ma altrettanto desiderosa di proteggere il proprio settore agricolo e industriale. Il livello medio di protezionismo dell’India continua a essere molto elevato rispetto a quello della Cina. 

 Mentre l’approccio di questi Paesi al multilateralismo è soprattutto pragmatico, quello dell’Ue affonda le radici nei suoi valori fondamentali. Il multilateralismo fa parte del DNA dell’Unione europea e, pertanto, è considerato l’unico quadro di riferimento accettabile per disciplinare il commercio. Sostanzialmente, l’Ue sostiene il multilateralismo perché è essa stessa un costrutto multilaterale, e perciò vede nel multilateralismo una forma di assicurazione collettiva contro la politica della forza. In un’ottica europea, gli accordi internazionali esistenti andrebbero utilizzati per un confronto con la Cina su questioni controverse come il regime di sovvenzioni, le aziende di proprietà statale e l’approccio alla proprietà intellettuale.   

 L’incapacità dell’amministrazione Trump di collaborare con l’Europa per definire una posizione comune in merito alla Cina è piuttosto sconfortante per gli europei. E la stessa frustrazione caratterizza la situazione rispetto all’Iran. I leader europei condividono i timori dell’America in merito all’influenza iraniana nella regione e al suo programma missilistico balistico. Tuttavia, essi considerano tali questioni come qualcosa di separato dal Piano d’azione congiunto globale (PACG), come è ufficialmente conosciuto l’accordo sul nucleare del 2015, che a loro avviso andrebbe preservato finché l’Iran ne rispetterà le condizioni.   

 Oggi gli europei hanno ottime ragioni per temere che l’amministrazione Trump voglia smantellare il sistema multilaterale in modo da perseguire una politica della forza contro la quale l’Ue è del tutto impotente. Il gioco di potere attualmente in corso tra gli Usa e la Cina minaccia di imporre nuovi costi all’Europa. Ad esempio, se la Cina accetterà di limitare le proprie esportazioni verso il mercato statunitense, aumenterà immediatamente quelle verso l’Ue, trascinando così il blocco in un conflitto commerciale che non ha mai cercato.    

 Questa possibilità assai reale suggerisce che la multipolarità mina il multilateralismo creando un vantaggio strutturale in base al quale gli stati più forti possono negoziare accordi bilaterali che portano benefici a breve termine, a prescindere dai loro effetti sulle norme globali. In tali circostanze, le principali potenze non necessariamente si opporrebbero alle norme multilaterali in blocco, ma sceglierebbero liberamente di dissociarsene quando gli conviene. La conseguente erosione degli accordi commerciali globali sarebbe oltremodo difficile da riparare.

 La realtà dei fatti
Pur così, non è detto che una deregolamentazione formale all’interno del sistema internazionale vigente determinerebbe il tracollo di quest’ultimo. Anche se il Wto è in crisi, le norme alla base del commercio internazionale continuano a funzionare. Nella maggioranza dei casi si tratta di norme ben consolidate che risalgono all’epoca del GATT e che continuano a essere considerate indispensabili dalla maggior parte degli stati membri dell’OMC.

 Inoltre, la crisi immediata del sistema multilaterale ha soltanto un effetto marginale sul volume del commercio globale, che ora dipende più dalle catene globali del valore – in un certo senso, lo strumento più efficace contro il protezionismo – che dagli accordi internazionali. Ecco perché non dovremmo essere troppo pessimisti sul futuro del commercio, fintantoché le norme su cui poggia verranno rispettate. In realtà, malgrado i ripetuti fallimenti dei negoziati commerciali multilaterali negli ultimi vent’anni, dal 2001 il commercio mondiale ha registrato una crescita significativa. Probabilmente Trump non è nella posizione di interrompere questo trend che, nel complesso, è molto favorevole agli interessi statunitensi.  

 Nell’ambito dei negoziati commerciali, i singoli governi adottano una visione mercantilista del commercio internazionale che ha poco a che vedere con la realtà. Contrariamente alle ossessive lamentele di Trump in merito alla “sconfitta” dell’America sul piano commerciale nei confronti di altri Paesi, tutti sanno che i disavanzi commerciali bilaterali hanno un’importanza economica solo limitata. Un deficit delle partite correnti riflette uno squilibrio tra risparmio nazionale e investimenti, non necessariamente una debolezza o una scarsa competitività a livello economico.     

 Fra l’altro, le importazioni ed esportazioni lorde non andrebbe considerate al valore nominale. Come molti economisti hanno sottolineato, il deficit commerciale degli Usa nei confronti della Cina sarebbe inferiore del 33% se il bilancio del valore aggiunto fosse incluso nel bilancio bilaterale. Poiché ciò non avviene, un iPhone spedito negli Stati Uniti dalla Cina viene registrato come un’esportazione cinese del valore di 500 dollari, anche se la Cina ha aggiunto soltanto una ventina di dollari al valore finale.

 Sotto l’amministrazione Trump, il divario tra retorica commerciale e realtà ha creato uno spazio per politiche protezionistiche che potrebbero scatenare una guerra commerciale di portata mondiale. Ma, escludendo questo, il sistema commerciale continuerà a consentire approcci alternativi ai negoziati a livello globale. Gli accordi plurilaterali, ad esempio – come la nuova versione del TPP, guidata dal Giappone – potrebbero, in futuro, diventare il motore principale del commercio internazionale.   

 Quid Pro Status Quo 
Purtroppo, ciò che vale per il commercio non necessariamente vale per la sicurezza. Non esiste un’alternativa credibile al PACG, e non vi è ragione di credere che l’amministrazione Trump ne voglia una. Nel migliore dei casi, i leader dell’Ue, insieme alla Russia e alla Cina, potrebbero riuscire a salvare l’accordo offrendo all’Iran una forma di protezione dalle sanzioni statunitensi.   

 La situazione in Siria non è migliore. La Russia non ha interesse a promuovere un accordo multilaterale per porre fine al conflitto perché esso chiamerebbe in causa le potenze occidentali, che invece vuole tenere fuori. L’amministrazione Trump, comunque, ha più o meno accettato lo status quo. Sebbene il presidente Bashar al-Assad ora controlli circa il 60% del Paese, i curdi, sostenuti dagli Usa, controllano le zone più prospere del territorio (in termini di petrolio, gas e risorse idriche) a nord e a est, da cui le forze speciali statunitensi possono tagliare le linee di rifornimento iraniane.

 Anziché mostrare un’autentica multipolarità, l’ordine globale è attualmente strutturato intorno a una doppia bipolarità, laddove gli Stati Uniti svolgono un ruolo centrale su due fronti separati. Il primo è quello della concorrenza economica tra Usa e Cina, il secondo è quello della battaglia geopolitica tra gli Usa e la Russia in Medio Oriente e sul fianco orientale della Nato. Di fatto, l’attuale crisi del multilateralismo riflette una sovrapposizione fra la rivalità Usa-Russia del ventesimo secolo, e la rivalità Usa-Cina del ventunesimo secolo. Quando la rude politica del potere plasma il sistema globale, il multilateralismo svanisce.

 Dal momento che le parti coinvolte in questi conflitti sono perlopiù impegnate a mantenere o modificare appena lo status quo, non vi è ragione di pensare che vogliano perseguire il multilateralismo nell’immediato futuro. Ma non c’è neanche motivo di credere che il multilateralismo non potrà rinascere una volta che tali conflitti si saranno risolti. Nel frattempo, un’azione collettiva darà adito a un arcipelago di progetti separati, di forma e dimensioni diverse, creando un ordine frammentato per un mondo frammentato. 

 

Traduzione di Federica Frasca

 (*) Zaki Laïdi, professore di relazioni internazionali alla Sciences Po, è stato consigliere dell’ex primo ministro francese Manuel Valls.

 

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