Finanza & Mercati

Le anomalie del Fondo di solidarietà

SALVATAGGI BANCARI

Le anomalie del Fondo di solidarietà

Il salvataggio delle due banche venete, accompagnato alla definitiva sistemazione della lunga vicenda che ha interessato il Monte dei Paschi, è stato unanimemente accolto come un elemento di definitiva stabilizzazione del settore bancario italiano. Due importanti eventi che inducono all’ottimismo e alla speranza di consolidamento della ripresa economica che si sta manifestando e nell’ambito della quale le banche hanno un ruolo determinante.

E due eventi che sono congiunti ai segnali di maggiore flessibilità provenienti dalla Commissione europea in materia di aiuti di Stato e alla decisione dell’Ecofin di favorire la costituzione di bad bank nazionali per lo smaltimento dei crediti problematici delle banche.

Certo, non sono mancate critiche da parte di alcuni Paesi e di parte della stampa internazionale, in merito alla pretesa forzatura della disciplina in materia di crisi bancarie; sta di fatto però che il risultato perseguito si è avuto. Oggi il settore bancario è più sano e migliorerà ulteriormente la sua qualità nei prossimi mesi.

Vi è tuttavia un punto nei provvedimenti varati dal Governo sul quale deve esprimersi un deciso dissenso; mi riferisco alle modalità con le quali si è provveduto a tutelare i portatori retail di titoli subordinati emessi dalle due banche venete. Ancora una volta, si è fatto ricorso al cd. Fondo di solidarietà presso il Fondo interbancario di tutela dei depositi (Fitd).

Il punto, evidentemente, non è se questi soggetti meritino o meno tutela, essendo ovvia, in via di fatto e sul piano dell’equità, la risposta positiva; il punto è un altro, ed è di diritto e non di fatto e riguarda il meccanismo che, per la seconda volta, il nostro legislatore ha utilizzato.

Il Fondo di solidarietà è solo una invenzione normativa, introdotta dalla legge di stabilità del 2016 in occasione della risoluzione delle “quattro banche”; non è uno stanziamento che confluisce nel Fitd perché sia amministrato, non è neppure un compendio patrimoniale munito di una qualche autonomia, ma è soltanto un artificio, attraverso il quale il Legislatore “ingiunge” al Fitd di ricevere, organizzare e gestire le (innumerevoli) richieste di rimborso provenienti dai portatori di obbligazioni subordinate, rimborso che effettuerà, attingendo alle sue risorse, nella misura forfetaria dell’80% o nella diversa misura che sarà indicata dai Collegi arbitrali costituiti presso l’Anac, quando concorrano alcune condizioni, soggettive e oggettive.

Per comprendere le ragioni del dissenso (e anzi della illegittimità) rispetto al meccanismo usato, vanno ricordati alcuni punti fondamentali.

Il Fitd, nel suo attuale assetto, deriva, come è noto, da una Direttiva comunitaria (la Dgsd 2014/49), recepita nel diritto interno da un apposito decreto delegato (15 febbraio 2016, n. 30) e trasposta poi nello statuto del Fondo.

I fondi nazionali di garanzia dei depositanti, in attesa della costituzione del Fondo unico europeo, sono uno dei tre pilastri dell’Unione bancaria, accanto al Meccanismo di vigilanza unico e al Meccanismo di risoluzione (regolato dalla ben nota Brrd); la normativa sui fondi di garanzia è armonizzata e rigorosamente disciplinata nei meccanismi di alimentazione, nella indicazione delle categorie di soggetti garantiti, nel limite della garanzia che essi apprestano, nella indicazione delle modalità di intervento e quindi di uso delle loro risorse. Relativamente a quest’ultimo punto è emerso, come è noto, il punto di vista della Commissione europea, assai restrittivo nella interpretazione delle norme in materia di aiuti di Stato.

La Direttiva lascia poco spazio agli ordinamenti nazionali; il nostro, fedelmente, ha riprodotto nella legge di recepimento il testo della Direttiva e, altrettanto fedelmente, lo statuto del Fondo ha riprodotto il testo delle norme nazionali.

Le somme che obbligatoriamente le banche versano al Fondo per costituirne progressivamente la dotazione secondo le previsioni normative (0,8% dei depositi protetti) costituiscono un patrimonio autonomo e separato, protetto dalle pretese degli eventuali altri creditori, destinato al rimborso dei depositanti in sede di liquidazione o alternativamente al versamento dell’equivalente in caso di risoluzione o, ancora, se la Commissione Europea lo consentirà, per effettuare interventi preventivi o alternativi a questi, sempre che l’onere sia prognosticamente inferiore a quello che deriverebbe dal rimborso dei depositanti.

Il limite del rimborso per tutti i rapporti protetti facenti capo al singolo depositante (la cd. Single customer view) è, come sappiamo, fissato in 100mila euro e tra i crediti esclusi dal rimborso sono espressamente indicate le obbligazioni, senior, junior o di qualunque altro tipo, emesse dalla banca.

Il testo originario del comma 856 della legge di stabilità 2016 originariamente prevedeva che il Fondo di solidarietà, sulla base delle esigenze connesse al rimborso delle obbligazioni subordinate delle quattro banche, fosse alimentato dal Fitd fino a un massimo di 100 milioni e gestito dallo stesso Fitd (comma 861). Il limite dei 100 milioni è poi stato eliminato dalla l. n. 59 del 2016 e quindi il Fitd “alimenterà” il Fondo di solidarietà senza alcun limite e secondo le esigenze connesse al rimborso.

Allo stesso Fondo di solidarietà, con le stesse limitazioni e soltanto ai fini del rimborso forfetario (posto che l’intero importo sarà comunque rimborsato, grazie al contributo aggiuntivo del 20% di Intesa Sanpaolo), potranno ora accedere anche gli obbligazionisti subordinati delle due banche venete.

Questo meccanismo è in contrasto palese con la disciplina europea e nazionale dei fondi di garanzia dei depositanti e del Fitd in particolare, per una serie di motivi.

Il primo e il più evidente è che le somme destinate, con vincolo normativo, al rimborso dei depositanti vengono utilizzate per uno scopo non solo diverso, ma anche non consentito dalla disciplina di riferimento, in quanto gli obbligazionisti sono espressamente esclusi dal rimborso da parte dei fondi di garanzia. È superfluo aggiungere che quelle versate dalle banche aderenti sono le uniche somme di cui il Fitd dispone e quindi l’alimentazione che la legge indica non può che avvenire con le somme vincolate al rimborso dei depositanti.

In secondo luogo, mentre per i depositanti esiste il limite dei 100mila euro, nessun limite è previsto per il rimborso degli obbligazionisti subordinati, potendo essere – ed essendo più volte già stato in passato, come è stato sottolineato nei giorni scorsi dal Sole24 Ore – l’80% forfetario anche di molto superiore a quell’importo, con l’effetto, oggettivamente difficile da giustificare, che il soggetto destinatario della protezione e quello maggiormente meritevole di tutela nell’assetto del sistema, e cioè il depositante, riceverebbe una somma inferiore a quella che altri creditori, oggettivamente portatori di titoli con una marcata componente di rischio, potrebbero invece ricevere con l’impiego delle somme destinate alla protezione dei primi.

Potrebbe peraltro dirsi che si tratta di una scelta di politica legislativa, che, come tutte le scelte, nella valutazione comparativa degli interessi, non è mai giusta o sbagliata, e che una legge dello Stato può modificare quello che un’altra legge di pari rango normativo ha previsto; si direbbe però una cosa inesatta. La legge che disciplina il Fitd è a contenuto obbligato, in quanto destinata a dare attuazione ad una direttiva del Parlamento europeo e le direttive, lo sappiamo, nella gerarchia delle fonti sono sovraordinate alle leggi nazionali, con il solo limite delle leggi costituzionali.

Le norme che disciplinano il Fondo di solidarietà sono in contrasto con i princìpi inderogabili della Dgsd, in quanto ne modificano alcuni princìpi fondamentali e non disponibili da parte degli ordinamenti nazionali (finalità istituzionale del Fondo, destinazione vincolata della dotazione patrimoniale ed esclusione dal rimborso degli obbligazionisti).

I sistemi di garanzia dei depositanti, in Italia e negli altri Paesi dell’Unione, sono divenuti parte essenziale dell’Unione bancaria e dell’ordinamento bancario dei singoli Paesi e il loro ruolo deve essere tutelato e salvaguardato, in primo luogo dallo stesso legislatore, affinché essi possano assolvere la funzione che ad essi è assegnata.

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