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Dossier | N. 100 articoliReferendum costituzionale

Monocameralismo legislativo nel 90% di casi (nonostante le 14 varianti)

Un articolo della Costituzione, il 70, che passa da nove parole a 780 può essere considerato, più che una semplificazione, una complicazione. Questo è, in effetti, uno degli argomenti usati dal “fronte del No” per contestare una delle buone ragioni della riforma Renzi-Boschi, il superamento del bicameralismo perfetto. Il “fronte del Si” controbatte che tutti gli ordinamenti che prevedono una funzione legislativa non paritaria fra due Camere, a partire dal “modello tedesco”, hanno un articolo della Costituzione che contiene molte norme per dettagliare la ripartizione di competenze legislative fra le due Camere.

Un ragionamento analogo - complicazione e non semplificazione - si può fare se si guarda alla tabella, che pubblichiamo qui a lato, dei 14 diversi procedimenti legislativi che nascono dalla nuova Costituzione.
Queste rappresentazioni non colgono, tuttavia, il cuore della riforma dell'articolo 70. Il cuore è che si abbandona il bicameralismo perfetto (o paritario) che nel procedimento legislativo significa ricorso pressoché sistematico alla “navetta” per varare un testo perfettamente condiviso dalle due Camere (che sono elette con sistemi elettorali diversi e hanno composizioni politiche diverse).


“Navetta” non significa solo dilatazione dei tempi di approvazione, che pure resta il carattere fondamentale di un sistema bicamerale largamente inefficiente criticato nel corso del tempo anche da molti esponenti del “No”, ma anche maggiori difficoltà a trovare maggioranze politiche coese che approvino leggi lineari e ben fatte. La qualità legislativa dipende anche da molti altri fattori politici - primo fra tutti una coesione politica della maggioranza di governo - ma il bicameralismo paritario è un meccanismo che esalta le fragilità e le incoerenze delle maggioranze di governo. È a tal punto così che oggi la gran parte delle leggi sono approvate riducendo il confronto parlamentare ordinario con il ricorso ai decreti legge e ai voti di fiducia. Gran parte delle leggi approvate sono di origine governativa.

La riforma costituzionale mette fine a questo regime paritario e affida gran parte delle proposte di legge a un procedimento legislativo che, al cuore, ha l'approvazione della sola Camera dei deputati. Ci sono 12 varianti ma riguardano il modo in cui il Senato può rientrare in gioco, proponendo (e mai imponendo) modifiche. In sostanza, per la grande maggioranza delle leggi, l'approvazione spetta alla sola Camera dei deputati. Siamo nel regime del monocameralismo.

La sola eccezione sostanziale a questa regola riguarda un gruppo di leggi tassativamente indicate dall'articolo 70 per cui resta in piedi l'attuale procedimento legislativo bicamerale “paritario”. È questa la distanza vera e sostanziale - anche per misurare l'efficienza dell'istituzione parlamentare - fra il monocameralismo puro e il bicameralismo imperfetto. Per inciso, questo elenco di 14 tipologie di leggi è il prezzo (abbastanza alto) pagato dalla ministra Boschi per portare a casa un successo politico storico: il sì del Senato al suo ridimensionamento. È il Senato che ha allungato questa lista. Ma quando si parla di future riforme in caso di vittoria del No si dovrebbe valutare la difficile ripetibilità di questo successo politico. Resta il punto che più è lunga questa lista meno il nuovo monocameralismo legislativo è coerente ed efficiente. Di converso, è più garantista.

Il prezzo alto significa che per questo elenco di leggi c'è effettivamente il rischio di dar vita a un contenzioso fra le due Camere - che sarebbe la Consulta a giudicare - nella interpretazione del confine di appartenenza delle singole definizioni. Due categorie, in particolare, sembrano essere maggiormente a rischio, in questo senso, perché le definizioni sono più generiche: le leggi sulle «funzioni fondamentali» dei Comuni e delle Città metropolitane e la legge che stabilisce «le norme generali le forme, i termini della partecipazione dell'Italia alla formazione e all'attuazione della normativa e delle politiche dell'Unione europea».

Ma quanto pesano queste categorie di leggi sul totale? È una domanda fondamentale per esprimere un giudizio di efficienza sul nuovo modello. Due studi per ora sembrano dire che questa area - di rallentamento, garanzia e potenziale conflitto - è limitata. Il primo è stato reso noto dal presidente della commissione Affari costituzionali della Camera, Andrea Mazziotti, che prende in esame leggi e disegni di legge approvate almeno da un ramo del Parlamento: su 260 proposte di legge ordinarie solo 7 sarebbero state approvate con procedimento bicamerale, quindi il 4%. Sono Italicum, legge elettorale per il Parlamento Ue, legge sull'equilibrio di genere nei consigli regionali, legge Delrio sulle province, legge contenenti disposizioni varie per gli enti locali, legge sul conflitto di interessi, legge sulla modifica dei territori delle province di Bergamo e Cremona. Un altro lavoro, presentato alla Sapienza da Maria Teresa Nunziata, dettaglia tutte le leggi approvate dal 2013 a oggi e inserisce fra quelle che sarebbero state approvate con procedimento bicamerale paritario solo il 2,8% del totale.

Il cuore è che si abbandona il bicameralismo perfetto (o paritario) che nel procedimento legislativo significa ricorso pressoché sistematico alla “navetta” per varare un testo perfettamente condiviso dalle due Camere (che sono elette con sistemi elettorali diversi e hanno composizioni politiche diverse). “Navetta” non significa solo dilatazione dei tempi di approvazione, che pure resta il carattere fondamentale di un sistema bicamerale largamente inefficiente criticato nel corso del tempo anche da molti esponenti del “No”, ma anche maggiori difficoltà a trovare maggioranze politiche coese che approvino leggi lineari e ben fatte. La qualità legislativa dipende anche da molti altri fattori politici - primo fra tutti una coesione politica della maggioranza di governo - ma il bicameralismo paritario è un meccanismo che esalta le fragilità e le incoerenze delle maggioranze di governo. È a tal punto così che oggi la gran parte delle leggi sono approvate riducendo il confronto parlamentare ordinario con il ricorso ai decreti legge e ai voti di fiducia. Gran parte delle leggi approvate sono di origine governativa.

La riforma costituzionale mette fine a questo regime paritario e affida gran parte delle proposte di legge a un procedimento legislativo che, al cuore, ha l'approvazione della sola Camera dei deputati. Ci sono 12 varianti ma riguardano il modo in cui il Senato può rientrare in gioco, proponendo (e mai imponendo) modifiche. In sostanza, per la grande maggioranza delle leggi, l'approvazione spetta alla sola Camera dei deputati. Siamo nel regime del monocameralismo.
La sola eccezione sostanziale a questa regola riguarda un gruppo di leggi tassativamente indicate dall'articolo 70 per cui resta in piedi l'attuale procedimento legislativo bicamerale “paritario”. È questa la distanza vera e sostanziale - anche per misurare l'efficienza dell'istituzione parlamentare - fra il monocameralismo puro e il bicameralismo imperfetto. Per inciso, questo elenco di 14 tipologie di leggi è il prezzo (abbastanza alto) pagato dalla ministra Boschi per portare a casa un successo politico storico: il sì del Senato al suo ridimensionamento. È il Senato che ha allungato questa lista. Ma quando si parla di future riforme in caso di vittoria del No si dovrebbe valutare la difficile ripetibilità di questo successo politico. Resta il punto che più è lunga questa lista meno il nuovo monocameralismo legislativo è coerente ed efficiente. Di converso, è più garantista.

Il prezzo alto significa che per questo elenco di leggi c'è effettivamente il rischio di dar vita a un contenzioso fra le due Camere - che sarebbe la Consulta a giudicare - nella interpretazione del confine di appartenenza delle singole definizioni. Due categorie, in particolare, sembrano essere maggiormente a rischio, in questo senso, perché le definizioni sono più generiche: le leggi sulle «funzioni fondamentali» dei Comuni e delle Città metropolitane e la legge che stabilisce «le norme generali le forme, i termini della partecipazione dell'Italia alla formazione e all'attuazione della normativa e delle politiche dell'Unione europea».

Ma quanto pesano queste categorie di leggi sul totale? È una domanda fondamentale per esprimere un giudizio di efficienza sul nuovo modello. Due studi per ora sembrano dire che questa area - di rallentamento, garanzia e potenziale conflitto - è limitata. Il primo è stato reso noto dal presidente della commissione Affari costituzionali della Camera, Andrea Mazziotti, che prende in esame leggi e disegni di legge approvate almeno da un ramo del Parlamento: su 260 proposte di legge ordinarie solo 7 sarebbero state approvate con procedimento bicamerale, quindi il 4%. Sono Italicum, legge elettorale per il Parlamento Ue, legge sull'equilibrio di genere nei consigli regionali, legge Delrio sulle Province, legge contenenti disposizioni varie per gli enti locali, legge sul conflitto di interessi, legge sulla modifica dei territori delle province di Bergamo e Cremona. Un altro lavoro, presentato alla Sapienza da Maria Teresa Nunziata, dettaglia tutte le leggi approvate dal 2013 a oggi e inserisce fra quelle che sarebbero state approvate con procedimento bicamerale paritario solo il 2,8% del totale.

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