ServizioContenuto basato su fatti, osservati e verificati dal reporter in modo diretto o riportati da fonti verificate e attendibili.Scopri di piùLotta alla corruzione internazionale

Accordi extraprocessuali per collaborare meglio con le autorità straniere

Il processo penale risente di criticità diverse. È tempo d’individuare forme alternative e praticabili più facilmente

di Eugenio Fusco e Lorenzo Salazar

(AdobeStock)

5' di lettura

Lo scorso 13 ottobre, il Working group on bribery (Wgb) dell’Ocse ha adottato il quarto Rapporto di valutazione sull’attuazione, da parte dell’Italia, degli obblighi derivanti dalla Anti-bribery convention (Abc) dell’Ocse del 1997 e dalla Raccomandazione del 2009 (aggiornata nel dicembre del 2021). Praticamente negli stessi giorni, Transparency International ha pubblicato il Rapporto Exporting corruption 2022 sull’attuazione dell’Abc, che ha visto scendere l’Italia dal secondo al terzo gradino della graduatoria (da «moderate» a «limited enforcement»).

Il Rapporto del Wgb riconosce i passi in avanti compiuti dall’Italia, rispetto alla valutazione del 2011, tanto sul terreno legislativo – in particolare attraverso la soluzione dell’annoso problema della prescrizione e l’introduzione di una normativa sul whistleblowing nel settore pubblico e privato – quanto su quello dell’enforcement, grazie anche al crescente e proattivo impegno dei pubblici ministeri specializzati in materia.

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Il Rapporto, tuttavia, nel rilevare/confermare talune criticità, pone l’accento sulle recenti pronunce in tre noti casi (due trattati in primo grado dal Tribunale di Milano e uno dal Tribunale di Busto Arsizio), assumendo che l’assoluzione sarebbe conseguenza di una restrittiva interpretazione, da parte dei giudici, delle regole processuali sulla valutazione della prova indiziaria. Certamente legittimo interrogarsi – e in molti, dopo la pubblicazione del Rapporto, lo hanno fatto – sul corretto punto di equilibrio tra legittimo esercizio del diritto di critica delle sentenze, siano esse di assoluzione o di condanna, e il margine di interferenza da parte di un organismo internazionale su decisioni rese da giudici della cui indipendenza – in un assetto costituzionale che il mondo ci invidia – nessuno può minimamente dubitare.

E l’Anm, in un recente comunicato sul report dell’Ocse, ha così concluso: la capacità professionale dei magistrati non si misura sui risultati di condanna, ma sulla corretta e rigorosa applicazione delle regole dell’accertamento penale.

In ogni caso, non è questo il tema sul quale s’intende soffermarsi, vorremmo, se possibile, “andare oltre” e avanzare qualche proposta alla luce di alcune brevi osservazioni sull’enforcement in materia di corruzione internazionale.

Occorre anzitutto considerare che, se nel 1997, anno della sua sottoscrizione, la Anti-bribery convention dell’Ocse vincolava tutti i maggiori Stati esportatori a livello mondiale, nel mutato scenario internazionale, non sono oggi vincolati alle sue stringenti obbligazioni nuovi attori del calibro di Cina, India, Thailandia, ecc. A ciò aggiungasi, sotto il profilo dell’“enforcement effettivo”, che solo poco più della metà degli Stati parte ha sinora condotto a termine un procedimento per corruzione internazionale e tra questi l’Italia figura tra i più attivi. Dal 1999 sono almeno 124 le indagini e 91 i procedimenti penali in Italia per il reato di corruzione internazionale, con la condanna di 22 persone fisiche e 10 persone giuridiche (trend peraltro in crescita dal 2011). Eppure sono altri gli Stati che vengono considerati – secondo noi ingiustamente – come campioni nel contrasto alla foreign bribery. Gli Stati Uniti, sin dall’entrata in vigore della Convenzione Ocse, si sono in qualche modo appropriati del ruolo di “gendarme mondiale”, chiamando a rispondere dinanzi alle proprie autorità (anche in conseguenza della previsione di larghissimi criteri di competenza territoriale) imprese di altri Paesi sospettate di coinvolgimento in condotte di corruzione internazionale. Attraverso procedure semplificate, le Autorità statunitensi e, in primis, il Dipartimento della giustizia e la Securities and exchange commission, ottengono dalle imprese sottoposte a indagine accordi stragiudiziali, anche per miliardi di dollari, sovente accompagnati da onerosi programmi di compliance. L’interesse delle imprese a trovare una rapida composizione della vertenza è multifattoriale: i) evitare il processo con lo strepitus fori che l’accompagna; ii) non soggiacere alle misure interinali che l’autorità potrebbe assumere (per esempio la sospensione dalle contrattazioni in Borsa). Sulla scia degli Stati Uniti, altri Paesi hanno introdotto nelle proprie legislazioni procedure più agili, generalmente indicate come non-trial resolution, costituenti oggi (secondo uno studio Ocse) quasi l’80% delle soluzioni offerte ai procedimenti di corruzione internazionale dagli Stati parte all’Abc (per gli Stati Uniti il 96%). Così il Regno Unito ha introdotto i Deferred prosecution agreement in Inghilterra e Galles con il Crimes & courts act del 2013 mentre la Francia si è dotata della Convention judiciaire d’intérêt public (Cjip) con la legge c.d. Sapin II del 2016.

La logica comune agli Stati con i quali l’Italia può – e forse deve – confrontarsi è quella di individuare, nel contrasto al grave fenomeno della corruzione internazionale, anche forme alternative e più agevolmente praticabili, rispetto al processo penale, che risente, attualmente, di una serie di criticità. Proviamo a evidenziarle:

1. il reato è modellato sulla corruzione interna, ma non è prevista – per ovvie ragioni – la punizione del pubblico ufficiale straniero (se non in casi limitatissimi), il che, però, incide negativamente sul piano della ricerca della prova, quantomeno con riferimento alla sussistenza dell’accordo corruttivo;

2. l’obbligatorietà dell’azione penale impone al pubblico ministero italiano di procedere indipendentemente dalle iniziative che intende prendere lo Stato di appartenenza del pubblico ufficiale in ipotesi “corrotto”, iniziative, di norma, influenzate fortemente dalla sua vicinanza alla compagine di governo;

3. l’assenza di una qualsiasi iniziativa nei confronti del pubblico ufficiale straniero contribuisce a rendere ostile l’opinione pubblica interna rispetto a un’indagine (e un processo) nei confronti di manager e società italiane che magari, per gli stessi fatti, hanno trovato un accordo con autorità estere (come è, più volte, capitato proprio con quelle statunitensi).

Riteniamo, pertanto, sia giunto il momento di interrogarsi sulla opportunità che anche l’Italia si incammini sulla strada intrapresa da numerosi suoi competitor nel commercio internazionale, introducendo forme nuove di accordi extraprocessuali capaci di andare oltre lo schema dell’attuale “patteggiamento”. Tali accordi – saldamente ancorati all’autorità giudiziaria – dovrebbero puntare più sulla responsabilità dell’ente che su quella delle persone fisiche, valorizzando al massimo la condotta processuale dei soggetti coinvolti, in primis della stessa persona giuridica, la cui collaborazione (si pensi al caso in cui abbia disposto una internal investigation, trasferendone gli esiti al pubblico ministero) potrebbe integrare, dopo la completa “riparazione delle conseguenze del reato”, una condizione di non punibilità, magari bilanciata da oneri di compliance. Un approccio sanzionatorio “flessibile” favorirebbe la cooperazione con le autorità estere, specialmente quelle che già si muovono in una “logica negoziale”; e, dalla più proficua condivisione delle informazioni e delle indagini, si potrebbe passare alla condivisione anche degli esiti del/i procedimento/i sanzionatori. Non è infatti infrequente che, in relazione a un medesimo fatto di corruzione internazionale, vengano aperte più inchieste in Stati diversi, ciascuno dei quali interessato a ottenere un proprio (o una parte del) risultato finale, anche in termini economici: nel caso di una grande holding brasiliana, indagata in parallelo dalle autorità di Stati Uniti, Svizzera e Brasile, la multa di 2,6 miliardi di dollari andò per l’80% al Brasile con il restante ammontare diviso alla pari tra gli altri due Stati.

Corollario: il cambio di passo che si suggerisce agevolerebbe il riconoscimento, anche al di fuori dell’area Schengen, dell’efficacia delle decisioni, scongiurando il bis in idem cui sono frequentemente esposti, in questa materia, gli operatori economici italiani ed europei.

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