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Attivi ma non critici: perché il golden power non può applicarsi agli Npl

L’effetto sospensivo in pendenza dell’esame governativo produrrebbe, anzi, il paradossale risultato di intralciare il perfezionamento di operazioni frequenti nella gestione bancaria e coerenti con il quadro regolamentare di settore

di Gregorio Consoli e Giulio Napolitano*

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L’effetto sospensivo in pendenza dell’esame governativo produrrebbe, anzi, il paradossale risultato di intralciare il perfezionamento di operazioni frequenti nella gestione bancaria e coerenti con il quadro regolamentare di settore


4' di lettura

Si discute in questi giorni – ne dà conto anche un articolo pubblicato su Il Sole 24 Ore il 3 giugno (Npl, incognita golden power) – dell’astratta applicabilità della disciplina sui poteri speciali dello Stato (il cosiddetto Golden Power) alle cessioni di crediti non performing da parte di banche italiane. Se ci si limitasse a una interpretazione superficiale, il tema potrebbe essere ben più ampio estendendosi a qualunque cessione di attivi realizzata da banche.

Guardando meglio, tuttavia, riteniamo debba escludersi in radice la possibilità per il Governo di scrutinare caso per caso operazioni di cessione di attivi finanziari ai sensi di tale disciplina, la quale – non dimentichiamolo – costituisce pur sempre una deroga all’ordinario regime di libera circolazione di beni, servizi e capitali per sole e proporzionate finalità di tutela della sicurezza e dell'ordine pubblico.

La questione è stata sollevata a seguito del Dl Liquidità (DL 8 aprile 2020, n. 23) che ha esteso al settore bancario l’applicazione dei poteri speciali noti come “golden powers”, con i quali il Governo può opporre il veto o subordinare a particolari condizioni il trasferimento di assets strategici. Fino al 31 dicembre 2020 sono soggetti all’obbligo di notifica anche specifiche delibere o operazioni adottate da un’impresa bancaria o assicurativa che abbiano per effetto modifiche della titolarità, del controllo o della disponibilità di detti attivi.

Sulla base di un’interpretazione meramente letterale della norma potrebbero rientrare nell’ambito di applicazione anche decisioni aventi ad oggetto la cessione di crediti, titoli o altri attivi finanziari, in quanto tali delibere avrebbero come effetto la modifica della titolarità giuridica di attivi della banca. Inoltre, occorre considerare che l’accesso a informazioni sensibili, compresi i dati personali, o la capacità di controllare tali informazioni è espressamente menzionato tra i fattori critici presi in considerazione dal regolamento (UE) 2019/452, e la cessione di crediti comporta necessariamente la cessione all’acquirente di alcuni dati personali (nome, cognome, importo del debito) dei debitori ceduti.

L’attività di cessione di crediti (sia deteriorati sia in bonis) e le attività di compravendita titoli poste in essere da soggetti bancari vanno dunque di norma ricondotte a un’attività di ordinaria amministrazione. Le cessioni di crediti, in particolare, possono essere ricondotte, in via di estrema semplificazione, a tre ambiti di attività: funding, gestione ordinaria del credito e derisking.

L’attività di funding consiste nella cessione massiva di crediti volta a costituire attivi idonei stanziabili per il finanziamento della banca (ad esempio, attraverso operazioni di finanza strutturata quali cartolarizzazioni o obbligazioni bancarie garantite), nell’ambito delle operazioni di politica monetaria dell’Eurozona o di finanziamento garantito da tali attivi con investitori istituzionali.

L’attività di cessione di crediti, sia in bonis che deteriorati, può rientrare nella normale attività di gestione del credito, volta a facilitare il rientro delle esposizioni da parte della banca, in base alle proprie politiche di gestione e recupero dei crediti.

L’attività di derisking, infine, ha ad oggetto crediti deteriorati ed è volta alla realizzazione di piani strategici volti alla riduzione del livello di esposizioni deteriorate presenti nei bilanci bancari.

Con riferimento a questo ultimo punto, peraltro, le operazioni in questione rientrano nell’ambito del processo di dismissione di esposizioni deteriorate, che tutti i gruppi bancari realizzano in conformità alle Linee Guida adottate dalla BCE nel 2017. Peraltro, contrariamente a quanto ipotizzato da qualche commentatore, l’applicabilità della disciplina alla cessione di crediti deve ritenersi egualmente esclusa anche in caso di crediti vantati nei confronti di imprese strategiche.

Infatti, anche in questo caso, la normativa non dovrebbe venire in rilievo almeno fintantoché tali crediti non fossero convertiti in partecipazioni atte a influire sul controllo di tali imprese. In quest’ultimo caso, con la conversione in capitale, la disciplina Golden Power si applicherebbe al momento dell’ingresso dell’ex creditore nel capitale dell'impresa.

L’operatività sopra accennata rientra nell’ambito della normale e, per molti versi, seriale attività delle banche e spesso costituisce attuazione delle linee guida delle autorità di vigilanza. Tali operazioni sono necessarie per conseguire obiettivi primari della gestione ed attività bancaria: diversificazione delle forme di provvista, gestione attiva del rischio di credito, supporto alle imprese con nuova finanza e l’ottimizzazione dell’utilizzo del capitale regolamentare.

Peraltro, la funzione delle operazioni di cartolarizzazione e di emissione di obbligazioni bancarie garantite è proprio quella di facilitare la circolazione dei crediti tramite una trasformazione degli stessi in titoli facilmente trasferibili e destinati alla circolazione, secondo la dinamica ordinaria dei titoli di credito.

Ora, la disciplina in materia di Golden Power mira a verificare preventivamente la limitazione dell’investimento in società, compendi aziendali o anche attivi che possano essere critici o strategici a tutela della sicurezza e dell’ordine pubblico, non anche a limitare discrezionalmente quella che è l’attività ordinaria degli operatori bancari e assicurativi.

Inoltre, la valutazione circa l’esistenza di un concreto pregiudizio agli interessi essenziali è normativamente svolta alla luce dell’esame delle caratteristiche proprie dell’investitore e dei suoi piani finanziari e industriali: tutti elementi strutturalmente assenti nei casi in esame, trattandosi di operazioni compiute mediante società di cartolarizzazione aventi l’unico scopo di collocare sul mercato i relativi titoli.

Per questa ragione riteniamo – e questa impostazione sembra oggi confermata dallo Schema di DPCM approvato dal Consiglio dei Ministri e sottoposto alle Camere per i pareri previsti dalla normativa – che in nessun caso le attività sopra richiamate possano ritenersi attinenti ad attivi critici o strategici e in quanto tali sottoposte a obbligo di notifica e conseguentemente a controllo preventivo. L’effetto sospensivo in pendenza dell’esame governativo produrrebbe, anzi, il paradossale risultato di intralciare il perfezionamento di operazioni frequenti nella gestione bancaria e coerenti con il quadro regolamentare di settore.

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