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La governance Ue e l’azionista di maggioranza

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l’egemonia della germania

La governance Ue e l’azionista di maggioranza

C’è movimento in Europa. Ma l’Europa che si muove è quella dei governi nazionali, non già delle istituzioni sovranazionali. Domani si incontreranno a Parigi i primi ministri dei quattro Paesi più grandi dell’Unione Europea del dopo-Brexit. Discuteranno i problemi dell’immigrazione e dell’instabilità in Libia insieme all’Alto rappresentante per la politica estera europea e ai presidenti del Ciad, della Nigeria (Paesi da cui provengono buona parte dei migranti) e al capo del Consiglio presidenziale libico.

La riunione dei “quattro grandi” sta diventando una prassi ricorrente all’interno dell’Ue, in particolare dopo l’esito del referendum britannico del giugno 2016. Sembra fare da contrappeso alle riunioni sistematiche di altri quattro governi, i più importanti dell’Europa orientale, che hanno dato vita al gruppo di Visegrad (Polonia, Ungheria, Repubblica Ceca e Slovacchia) Allo stesso tempo, le relazioni tra funzionari francesi e tedeschi si sono intensificate, dopo l’elezione del presidente Macron, con l’obiettivo di preparare l’agenda che si negozierà tra i loro governi subito dopo le elezioni tedesche del 24 settembre prossimo.

Dopo tutto, il governo francese ha bisogno di riformare l’Eurozona per meglio giustificare le riforme interne che dovrà realizzare. E il futuro governo tedesco dovrà fare qualcosa per mettere al sicuro l’Eurozona, se vuole tutelare i propri interessi nazionali. Naturalmente, la natura dell’iniziativa tedesca dipenderà dalla coalizione che si formerà dopo le elezioni, tuttavia pochi (in Germania e fuori di essa) pensano che si possa trovare una soluzione ai problemi dell’Ue senza la guida tedesca. Sarà il futuro governo tedesco a decidere quando e come concludere l’unione bancaria, a decidere come affrontare il disordine illiberale nell’Europa orientale, a decidere come comportarsi con la Turchia autocratica o come rispondere alle interferenze russe. La Francia darà il suo contributo, in particolare nella politica estera e militare, ma non è più nelle condizioni per mettere in discussione il ruolo egemonico della Germania in Europa. Per costoro, l’egemonia tedesca in Europa sembra essere un fatto naturale.

Certamente non manca chi teme quell’egemonia. Ma questi ultimi continuano ad affidarsi alla Francia per trovare il contrappeso alla Germania. Dopo tutto, dicono, il processo di integrazione europea è progredito sulla base delle divergenze tra i due Paesi, divergenze che hanno aperto lo spazio per “multilateralizzare” il funzionamento dell’Ue. È su questa divergenza, dunque, che propongono di intervenire.

Un esempio. Pochi giorni fa il ministro tedesco delle Finanze ha fatto circolare un’ipotesi ufficiosa che consiste nell’uso del Meccanismo europeo di stabilità (Mes) ai fini di controllo delle politiche fiscali degli Stati che ricorrono ai suoi fondi (per fare fronte ad emergenze come i terremoti oppure per affrontare i costi di riforme strutturali interne). Si noti che il Mes è stato istituito attraverso un accordo intergovernativo esterno al Trattato di Lisbona e funziona sulla base di una governance interna condizionata dal Paese (la Germania) che, in percentuale al reddito nazionale, contribuisce maggiormente al suo budget.

Così il ministro Schäuble, siccome ritiene che la Commissione usi troppa discrezione politica nell’azione di controllo dei bilanci nazionali, propone che la responsabilità di quell’azione venga trasferita ad un organo tecnico, non soggetto alla disciplina comunitaria, al cui interno la Germania potrà esercitare la sua egemonia. Chi è preoccupato per tale visione tedesca ha dunque proposto di spostarsi vero il governo francese, se non altro perché quest’ultimo avrebbe molto da perdere dalla proposta centralizzatrice e tecnocratica di Schäuble. Infatti, il governo francese ha avanzato una proposta diversa da quest’ultima, basata sulla creazione di un bilancio dell’Eurozona e l’istituzione di un ministro europeo delle Finanze cui affidare i compiti di coordinamento delle politiche fiscali nazionali. Tuttavia, la proposta del governo francese è rimasta indeterminata, mentre determinata continua ad essere la sua visione intergovernativa dell’Europa.

Non ha dunque molto spostarsi verso la Francia intergovernativa per riequilibrare la Germania. La trattativa tra i due Paesi per riformare l’Eurozona produrrà un esito confacente ai loro interessi, e a quello tedesco in particolare. Dopo la riunificazione del 1990 e il cambiamento generazionale della sua classe dirigente, la Germania è meno condizionabile dalla Francia e più vicina alla visione intergovernativa di quest’ultima.

Anche se la Francia non può più assolvere il suo ruolo di riequilibrio della Germania, gli ammiratori di quest’ultima ritengono che l’egemonia tedesca sia comunque benefica per l’Europa. Dopo tutto, dicono, le organizzazioni internazionali possono funzionare solamente quando vi è un Paese che esercita un ruolo egemonico al loro interno. È il caso degli Stati Uniti, che hanno svolto a lungo quella funzione all’interno della Nato e degli altri organismi di cooperazione tra Stati.

Tant’è che le loro odierne difficoltà interne sono la causa dell’instabilità di quelle organizzazioni. È dunque plausibile che la Germania eserciti lo stesso ruolo all’interno dell’Ue? Non mi sembra. Innanzitutto perché gli Stati Uniti e la Germania non sono comparabili per quanto riguarda le loro capacità di egemonia, ma soprattutto perché diverso è il contesto in cui quei Paesi esercitano quest’ultima. Un Paese può esercitare un’egemonia su altri Paesi (cioè può guidare un sistema di alleanze tra Stati in una direzione da esso stabilita) quando soddisfa (almeno) quattro criteri sistemici: ha una legittimazione storica a svolgere quel ruolo, dispone di una indiscussa superiorità militare, ha un sistema economico di gran lunga più forte degli altri e può esercitare un soft power politico grazie alla sua cultura liberale di governo. Gli Stati Uniti, almeno prima dell’arrivo di Donald Trump, avevano soddisfatto tutti e quattro i criteri mentre ciò non è possibile (evidentemente) nel caso della Germania. Ma soprattutto è diverso il contesto in cui si esercita l’egemonia americana e quella tedesca. La prima viene esercitata all’interno di organizzazioni internazionali, la seconda all’interno di un’organizzazione sovranazionale.

L’Ue non è un’associazione tra Stati (come la Nato) ma un’unione di Stati, dotata di procedure e istituzioni che sono indipendenti dagli Stati stessi che le hanno istituite. Un’unione di Stati, con caratteristiche federali come nel caso dell’Ue, è incompatibile con l’egemonia di uno o più Stati sugli altri. Non è la Germania a creare il problema, ma coloro che (dentro e fuori di essa) la spingono ad esercitare un’egemonia che non può esercitare.

Naturalmente, occorre prendere atto dell’involuzione intergovernativa dell’Ue che ha portato all’ascesa decisionale della Germania. È bene che il premier Paolo Gentiloni, nella riunione che si terrà domani all’Eliseo, cerchi di persuadere gli altri tre leader nazionali a sostenere l’Italia nel suo sforzo per controllare le migrazioni provenienti dalla Libia e per stabilizzare quest’ultima. Allo stesso modo, è bene che il ministro Pier Carlo Padoan partecipi attivamente alla discussione sulla riforma dell’Eurozona che si avvierà subito dopo le elezioni tedesche.

Per contrastare sia l’eventuale posizione del governo tedesco (di centralizzare il controllo delle politiche di bilancio nazionali in un organo tecnico controllato da esso) che l’eventuale ambiguità del governo francese (di lasciare ai governi nazionali il controllo delle decisioni di politica economica). È necessario fare tutto ciò, ma non sarà sufficiente. Non tanto perché non ci sono più le condizioni strutturali per “multilateralizzare” la relazione franco-tedesca. Ma soprattutto perché l’involuzione intergovernativa dell’Ue potrà essere neutralizzata solamente attraverso una riforma della sua governance, così da separare il processo decisionale europeo dai condizionamenti dei governi e delle politiche nazionali. Per avere successo nelle trattative quotidiane, insomma, occorre avere un’idea chiara dell’obiettivo che si vuole raggiungere.

sfabbrini@luiss.it

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