La guerra dei dazi

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Così Trump fa saltare le regole del commercio internazionale

Sotto attacco il ruolo della Wto

di Gianluca Di Donfrancesco


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7' di lettura

Dazi come scudo contro minacce alla sicurezza nazionale, boicottaggio della Wto, ripudio e revisione dei trattati internazionali, tassa sull’immigrazione: la crociata di Trump contro il multilateralismo ha portato a livelli inediti nel dopoguerra le tendenze protezionistiche che da sempre innervano le politiche commerciali degli Stati Uniti. Fino a usare i dazi come arma squisitamente politica. Il punto di caduta è la disarticolazione delle regole condivise dalla comunità internazionale e la vittima eccellente è l’istituzione che quelle regole incarna e tutela, la World Trade Organization.

Le lavatrici coreane
La lunga serie di decisioni unilaterali della Casa Bianca si inaugura con le «global safeguard tariffs», adottate a gennaio del 2018, per frenare l’import di lavatrici e pannelli solari cinesi e coreani. L’annuncio è arrivato proprio alla vigilia del World Economic Forum a Davos, dove ogni anno si riunisce il gotha della finanza mondiale e dove Donald Trump sarebbe stato l’ospite d’onore: il profeta del sovranismo nella tana dei globalisti.

Il presidente degli Stati Uniti Donald Trump con il capo di Stato cinese Xi Jinping durante il vertice di Mar-a-Lago (Florida), il 7 aprile del 2017

I dazi sono stati decisi sulla base di una legge del 1974 (Section 201, Trade Act), invocata per ultimo da George W. Bush nel 2002, per proteggere la siderurgia. La norma permette agli Usa di tutelare settori industriali penalizzati da balzi improvvisi dell’import e non richiede di dimostrare l’esistenza di pratiche commerciali illegittime. Presa in sé, quella decisione non rappresenta ancora una forzatura eccessiva: «Sulle lavatrici coreane - spiega Claudio Dordi, docente di diritto internazionale alla Bocconi - esistevano già dazi antidumping, ma venivano aggirati spostando la produzione in altri Paesi. A quel punto Trump ha deciso di imporre tariffe su tutte le lavatrici importate negli Usa. Il rovescio della medaglia è che così si sono colpite anche le lavatrici fabbricate in Europa, comprese quelle prodotte da gruppi americani».

Il fronte cinese
La madre di tutte le battaglie è ovviamente quella con la Cina. Anche in questo caso si fa ricorso al Trade Act del 1974 (stavolta la Section 301) e la data di partenza è il 24 agosto del 2017, quando l’Ufficio del Trade Rapresentative, l’agenzia guidata dal falco Robert Lighthizer, avvia l’indagine sul trasferimento di tecnologie Usa alla Cina e sulla tutela della proprietà intellettuale. La norma consente al presidente di applicare misure per ottenere la rimozione di politiche e pratiche di altri Stati, illegittime, ingiustificate o dannose per il commercio Usa. «Questi dazi - spiega Dordi - hanno funzione più sanzionatoria che protettiva e miravano a convincere il Governo cinese ad aprire negoziati». La Section 301 è stata usata, insomma, come un grimaldello per forzare l’apertura di un mercato ancora chiuso e poco trasparente.

PER APPROFONDIRE: Dalle lavatrici agli iPhone: l’escalation dei dazi tra Usa e Cina

La sicurezza nazionale
Più spregiudicato è il ricorso alla “difesa della sicurezza nazionale” per giustificare i dazi imposti e poi sospesi su acciaio e alluminio e quelli finora solo minacciati sull’auto. Qui l’Amministrazione Trump rispolvera una legge varata nel 1962 (Section 232, Trade Expansion Act), in piena Guerra fredda. Già ad aprile del 2017, il ministero del Commercio era stato incaricato di verificare se la dipendenza da fornitori stranieri non metta in pericolo la capacità di difesa militare del Paese, dato che si tratta di materie prime chiave nella produzione di armamenti. Questo il ragionamento: la dipendenza degli Usa dall’import impedisce all’industria nazionale di raggiungere la massa critica necessaria per essere efficiente. La stessa leva giuridica è stata usata per giustificare gli eventuali dazi sulle auto.

Dalla Wto è però già arrivato il primo cartellino giallo: in una storica sentenza di primo grado su una controversia tra Russia e Ucraina, i suoi giudici hanno chiarito che in linea di principio, in base alle «Security exceptions» del Gatt (General agreement on tariffs and trade), spetta agli Stati definire i propri interessi di sicurezza nazionale e imporre restrizioni al commercio, se necessarie a tutelarli in una situazione di emergenza internazionale (in sostanza in caso di conflitto armato). Tuttavia, la Wto ha il potere di valutare nel caso concreto se il pericolo è oggettivo e se gli Stati agiscono in buona fede.

La pistola sul tavolo
La strategia di fondo punta all’involuzione dei rapporti internazionali e al ritorno della legge del più forte. Un progetto portato avanti con una tattica negoziale spregiudicata: portare la pistola al tavolo dei negoziati. Prima si annunciano dazi, poi si invita la controparte a trattare per evitarli. Ovviamente, chi impugna l’arma più potente detta le condizioni. E lo fa con tanta più forza quanto più debole è l’interlocutore.

Trump ci ha provato anche con l’Europa, “persuasa” a riaprire un limitato negoziato commerciale, dopo averla minacciata di tassare le sue esportazioni di auto. Da ultimo, Trump lo ha fatto con il Messico, strappandone la collaborazione nel contrasto all’immigrazione sotto la minaccia di dazi fino al 25%. Un salto di qualità: i dazi non sono una ritorsione verso pratiche commerciali scorrette. Il dispositivo legislativo invocato è, infatti, l’International Emergency Economic Powers Act del 1977: se il presidente decide che circostanze internazionali determinano una «minaccia inusuale e straordinaria» alla sicurezza, alla politica estera o all’economia Usa, allora può dichiarare lo stato di emergenza nazionale e intervenire con poteri speciali su qualsiasi relazione internazionale del Paese. La legge, tuttavia, non cita i dazi e nessun altro presidente se ne è servito per imporli. L’International Emergency Economic Powers Act è usato per imporre sanzioni contro responsabili di atti di terrorismo, violazione dei diritti umani, pirateria informatica, narcotraffico e proliferazione di armi di distruzione di massa. L’utilizzo contro il Messico per fermare l’emigrazione è una forzatura che, stavolta, ha sollevato perplessità non solo tra i Repubblicani, ma nella stessa Amministrazione. Il timore è che la linea di Trump possa alterare anche l’equilibrio dei poteri negli Stati Uniti.

L’ESCALATION
L’ESCALATION
L’ESCALATION

La revisione dei trattati
I primi a cedere ai diktat di Trump sono stati i coreani: nella revisione dell’accordo commerciale del 2007 (Korus) con gli Usa, l’anno scorso Seul ha accettato, tra le altre cose, di ridurre le sue esportazioni di acciaio, «una classica misura di restrizione volontaria alle esportazioni, contraria alle regole Wto», spiega Dordi.

Dopo il Korus, la Casa Bianca ha ottenuto da Messico e Canada la revisione del Nafta, la vecchia intesa del Nord America, e la sua sostituzione con l’Usmca, strappando anche in questo caso alcune concessioni, soprattutto dal Messico. Senza dimenticare la Trans Pacific Partnerhip, voluta da Barack Obama e rinnegata da Trump appena insediato.

IL DOSSIER: La guerra dei dazi

Il destino della Wto
La vittima eccellente in questa crociata è la Wto e soprattutto il suo sistema di composizione delle dispute commerciali tra i 164 Stati membri. Un organo sui generis nel panorama del diritto internazionale, perché dotato di una reale capacità di far rispettare le sue decisioni. Gli Usa ritengono (fin dall’Amministrazione Clinton) che la Wto li penalizzi, ma non hanno mai chiarito quali modifiche vogliano introdurre.

Il punto debole del sistema di soluzione delle dispute della Wto è l’Appellate Body (Ab), la “corte d’appello” nelle controversie su dazi, misure di dumping, sussidi. È composto da sette “giudici” nominati dagli Stati membri. Per ridurlo alla paralisi è sufficiente bloccare il rinnovo di quelli in scadenza. E avere pazienza. Già l’Amministrazione Obama aveva cominciato a tirare il freno sulle nomine dei nuovi arbitri. Trump non ha fatto altro che raccogliere il testimone. Il risultato è che oggi restano in carica solo tre giudici, il numero minimo per costituire un panel arbitrale. A fine anno ne resterà solo uno. A quel punto, in caso di disputa tra due Stati membri e decisione del “tribunale” di primo grado, se il perdente fa ricorso, non sarà possibile costituire il panel d’appello. Senza riesame, la sentenza resta priva di efficacia.

PER APPROFONDIRE: Azevedo: «Senza la Wto nel commercio vince la legge della giungla»

Per provare a mettere una pezza, l’Unione Europea ha proposto di creare con un accordo plurilaterale una corte d’appello parallela a quella della Wto, di fatto mettendo Washington nella condizione di autoescludersi. Questo permetterebbe agli altri Stati di risolvere le proprie questioni con regole identiche a quelle della Wto. Un sistema parallelo e la tempo stesso interno all’organizzazione, che fa leva su norme esistenti, in base alle quali in caso di controversia gli Stati possono impegnarsi a nominare un panel arbitrale alternativo all’Appellate Body al quali assegnare il “riesame”, con le stesse regole che disciplinano l’Appellate Body.

Il rovescio della medaglia è che gli Usa otterrebbero una sorta di immunità, nel senso che le loro decisioni non potrebbero essere impugnate. Per questo, la soluzione sembra «solo un palliativo, che servirebbe soprattutto a prendere tempo», afferma Dordi.

LA BATTAGLIA ALLA WTO
LA BATTAGLIA ALLA WTO
LA BATTAGLIA ALLA WTO

Cfius, il cerbero a stelle e strisce
Nell’arsenale, un ruolo di rilievo lo gioca il nuovo Committee on Foreign Investment (Cfius): l’agenzia del Tesoro che dal 1975 vigila sulle acquisizioni, con il potere di bloccarle e che ha adottato una linea molto più rigida da quando Trump è alla Casa Bianca. I suoi poteri sono stati rafforzati dal Foreign Investment Risk Review Modernization Act (Firrma) alla fine del 2018. L’obiettivo è impedire alla Cina (ma non solo) di “comprare” asset strategici negli Stati Uniti. Su questo versante, la Casa Bianca ha trovato una sponda nei Democratici (la legge è passata alla Camera con 400 sì e 2 no), spesso schierati su posizioni ancora più radicali.

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Google rompe con Huawei, stop ad aggiornamenti di Android

Il caso Huawei
L’offensiva contro il gruppo cinese è partita contestando la violazione dell’embargo nei confronti dell’Iran, ma poi si è allargata a dismisura, fino ad arrivare al bando completo delle sue attività negli Usa e alla decisione di Google di negare l’utilizzo del sistema operativo Android sui suoi telefonini, sulla base di considerazioni di sicurezza nazionale. Se aprire le reti di telecomunicazione a Pechino, attraverso lo sviluppo delle reti 5G, rappresenta quantomeno un’incognita, l’offensiva contro Huawei risponde però anche a un’altra logica. La battaglia per il dominio delle nuove tecnologie non può essere vinta se la Corporate America continua ad “armare” il nemico. Perciò vanno tagliati i legami.

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