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Draghi e Macron, il confronto tra gli opposti europeismi

di Riccardo Sorrentino

Intelligence, Macron: Europa unisca forze per essere indipendente

8' di lettura

È stato definito «l’ultimo europeista in città». In realtà Emmanuel Macron non è solo: se nel mondo della politica in senso stretto nessun altro leader sembra avere la volontà e la capacità di disegnare una strategia europea e portarla avanti, allargando appena la visuale si può individuare un altro personaggio che sta lentamente abbozzando una prospettiva politica europea: Mario Draghi, presidente della più importante delle istituzioni dell’Unione monetaria, la Bce di Francoforte.

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Due personaggi molto diversi
I personaggi sono molto diversi tra loro; e molto differenti sono le circostanze in cui operano: il presidente francese è impegnato oggi in una difficile campagna elettorale per il voto europeo di maggio, e fa dunque propaganda; il banchiere centrale deve invece tener conto dei vincoli posti dal suo ruolo, tecnico ed economico, e non superarli mai.

Una sovranità europea
La consegna a Bologna della Laurea honoris causa, conferita in giurisprudenza e non in economia, ha permesso però a Draghi di esplorare un concetto oggi diventato centrale, a cavallo tra diritto, filosofia politica e politica pratica: quello della sovranità. Macron pure ne parla spesso – nelle formule «sovranità francese ed europea» o «combinazione positiva della sovranità nazionale e della sovranità europea» – anche se ha evitato di farlo nella lettera rivolta ai cittadini dei 28 paesi della Ue.

Europa senza “sovrani”
Sovranità è tema caro ai movimenti politici nazionalisti, populisti e, appunto, sovranisti. È quindi un po’ una loro vittoria se il concetto è ora discusso anche dagli europeisti quando si parla dell’Unione che in realtà, per sua natura, mette in tensione questa idea. La sovranità europea è una sovranità senza sovrano. I tecnici parlano a volte di “sovranità condivisa”, anche se l’indivisibilità della sovranità è uno dei caratteri originari del concetto (al punto che la divisione dei poteri, nell’Europa continentale, è a volte concepita come una separazione funzionale, di “esercizio” del potere).

Un concetto vago
Non è solo il gioco, variabile, tra istituzioni comunitarie e paesi membri a rendere difficile parlare di sovranità europea. Altri concetti come indipendenza, autonomia, autosufficienza, unità si “nascondono” spesso dietro quello di sovranità, rendendolo vago o incoerente o irrilevante. Anche se appare in molte Costituzioni: quella italiana, quella francese, quella tedesca, quella spagnola… (mentre le 484 pagine della Costituzione europea, mai ratificata, non individuavano invece alcuna sovranità europea).

Controllare gli eventi
Non sorprende allora il fatto che l’idea di Mario Draghi di sovranità europea sia destinata a opporsi radicalmente a quella di Macron. Il suo può essere definito un ragionamento economico. «La vera sovranità – ha detto a Bologna – si riflette non nel potere di fare le leggi, come vuole una definizione giuridica di essa, ma nel migliore controllo degli eventi in maniera da rispondere ai bisogni fondamentali dei cittadini: “la pace, la sicurezza e il pubblico bene del popolo”, secondo la definizione che John Locke ne dette nel 1690. La possibilità di agire in maniera indipendente non garantisce questo controllo: in altre parole, l’indipendenza non garantisce la sovranità».

Regole o istituzioni?
È un criterio empirico di efficienza, quindi, quello su cui Draghi fonda – come aveva fatto nel maggio 2017 in un discorso su Jean Monnet e l’integrazione europea – l’idea di sovranità, con una conseguenza importante e dirompente, anche se empirica. Allo scopo di controllare gli eventi, «per taluni è sufficiente una cooperazione guidata dai governi nazionali e disegnata di volta in volta per rispondere a specifiche esigenze. Vi sono molti esempi di accordi di questo tipo, che hanno avuto successo», ha spiegato Draghi, disegnando il quadro preferito da Emmanuel Macron. «Ma è chiaro - ha aggiunto - che forme di cooperazione flessibile, non vincolante, non funzionano proprio nei casi in cui la cooperazione è più necessaria: i problemi di coordinamento esistono quando i paesi hanno incentivo a non coordinarsi o quando gli spillover avvengono tra paesi di diversa dimensione e con effetti asimmetrici. In queste situazioni occorrono forme di cooperazione più forti».

Commercio e politica monetaria
Quali forme di cooperazione? Quelle offerte dalle istituzioni autenticamente europee, come la Bce. «Nei casi in cui il potere esecutivo è stato conferito a istituzioni comunitarie - ha spiegato Draghi - il risultato è stato, secondo molti, positivo. La politica commerciale ha aperto nuovi mercati: l’Unione europea ha concluso 36 accordi di libero scambio a fronte dei 20 degli Usa. La politica monetaria ha adempiuto al suo mandato». Non si può dire la stessa cosa, secondo Draghi, per la cooperazione basata su regole comuni. Qui «il giudizio è meno positivo. Le regole di bilancio sono state negli anni un importante schema di riferimento per la politica fiscale dei paesi membri, ma si sono rivelate spesso difficili da far osservare e complesse da spiegare ai cittadini. Nel campo delle politiche strutturali, il quadro non è molto diverso; le raccomandazioni specifiche per i paesi hanno avuto un impatto limitato: la percentuale delle raccomandazioni seguite è stata ogni anno inferiore al 10%».

Flessibilità e credibilità
La superiorità delle istituzioni rispetto alle regole - secondo Draghi - nasce anche dal fatto che, nel primo caso, la flessibilità necessaria per adeguarsi alla realtà in rapido movimento rafforza la credibilità degli organismi. Il contrario avviene nel caso del coordinamento basato sulle norme, per le quali la credibilità viene rafforzata attraverso un rigore che potrebbe mal conciliarsi con i problemi emergenti, soprattutto se acuti. Queste considerazioni presuppongono, ovviamente, un approccio interventista da parte della politica.

Adattarsi ai nuovi problemi
L’ampia analisi di Draghi, tutta fondata sull’efficienza dei due sistemi di organizzazione, sviluppa questo tema fino alle sue conclusioni politiche. Perché l’Europa funzioni, ha detto il presidente della Bce, occorre adattare le istituzioni esistenti - senza moltiplicarle, sembra quindi di capire - alle nuove sfide, quelle offerte da «una lunga crisi economica mondiale, movimenti migratori senza precedenti, disuguaglianze accentuate dalle grandi accumulazioni di ricchezze prodotte dal progresso tecnologico».

Le resistenze e l’euroscetticismo
È, questo, «un adattamento a cui si è finora opposta resistenza perché le inevitabili difficoltà politiche nazionali sembravano sempre essere superiori alla sua necessità. Una riluttanza che ha generato incertezza sulle capacità delle istituzioni di rispondere agli eventi e ha nutrito la voce di coloro che queste istituzioni vogliono abbattere. Non ci devono essere equivoci: questo adattamento dovrà essere profondo, quanto lo sono i fenomeni che hanno rivelato la fragilità dell’ordine esistente e vasto quanto lo sono le dimensioni di un ordine geopolitico che va cambiando in senso non favorevole all’Europa».

Il richiamo a Jean Monnet
A Bologna Draghi non è entrato nei dettagli. La sua è stata solo l’apertura di un discorso che potrebbe continuare, ma solo dopo la fine del suo mandato di presidente della Bce, il 31 ottobre. Se dovesse trasformarsi in un progetto politico, il riferimento a un adattamento «profondo» delle istituzioni europee lascia pensare a un programma relativamente radicale, in una direzione che abbandona l’attuale approccio intergovernativo – rafforzato da Francia e Germania dal 2010 in poi – a favore di un potenziamento delle istituzioni europee sia pure in una cornice di sussidiarietà (a maggio 2017 Draghi aveva citato esplicitamente Monnet, su questo punto: «Abbiamo bisogno di un’Europa per tutto ciò che è essenziale, un’Europa per tutto quello che le nazioni non possono fare»).

“Sovranità, unità, democrazia”
Macron apparentemente ha un approccio simile. Da presidente francese si preoccupa però del proprio paese, a cui vule restire il controllo sui problemi globali. «L’Europa sola può, in una parola, garantire una sovranità reale, cioè la nostra capacità di essere nel mondo attuale per difendere i nostri valori e i nostri interessi», ha detto nel discorso sull’Europa tenuto alla Sorbona nel settembre 2017. Il suo obiettivo è la «rifondazione di un'Europa sovrana, unita e democratica», ma la sua idea è piuttosto quella di una Ue che moltiplica la sovranità dei singoli Stati.

La sovranità economica
Il presidente francese - nella stessa occasione - ha anche descritto la sovranità anche come «potenza economica, industriale e monetaria», definizione nella quale riaffiora sia il centralismo francese sia l’uso dell’economia come strumento della politica, anche estera. È un aspetto, questo, che manca nel pensiero di Draghi.

Macron e il metodo intergovernativo
Soprattutto, nei numerosi interventi del presidente francese sui temi dell’Unione - l’ultimo la lettera ai cittadini della Ue - non c’è traccia della volontà di rafforzare le istituzioni europee. Il metodo di Macron resta quello del confronto tra governi e nella sua visione l’efficienza sembra essere tutta affidata al ruolo guida che lui disegna per Francia e Germania. È vero che il presidente ha avanzato la proposta di creare un ministro delle Finanze di Eurolandia, ma in seno alla più intergovernativa delle istituzioni europee, l’Eurogruppo. Ha anche ventilato la riduzione della Commissione a 15 membri, scardinando così il principio che ogni paese deve nominare un commissario, ma nella situazione attuale – in cui l’organismo appare impoverito rispetto ai primi anni del 2000 – questa innovazione potrebbe piuttosto rafforzare il metodo intergovernativo.

Cooperazione rinforzata
Le proposte concrete su cui si concentra Macron – il presidente è in campagna elettorale – possono così essere tutte realizzate senza far ricorso a istituzioni autenticamente europee. In qualche caso – quello della difesa e della sicurezza – la situazione reale rende questa scelta praticamente ineludibile; ma nel momento in cui individua gli strumenti per rifondare l’Europa, Macron indica «secondo i casi, una cooperazione rinforzata, un accordo ad hoc, una nuova legislazione e, se il progetto lo richiede, un cambiamento dei trattati». Quei dispositivi, insomma, criticati da Draghi.

Differenze profonde
C’è dunque una profonda differenza tra le posizioni di Draghi e quella di Macron. Il primo punta a una redistribuzioni dei poteri a favore delle istituzioni europee, in nome dell’efficienza. Il suo ruolo di presidente della Bce – e l’assenza, al momento, di qualsiasi prospettiva politica – gli ha impedito di precisare in quale contesto giuridico questo trasferimento potrebbe essere effettuato, anche se il riferimento alla sovranità e la critica a un sistema basato sulle regole fa pensare a un approccio centralizzato. Macron punta invece a non ridimensionare il ruolo dei singoli stati e quindi della Germania e della Francia, che lui considera come leader, cercando nello stesso tempo di esportare il centralismo francese – come nel caso delle aziende “campioni nazionali” – ma sempre nella cornice del metodo intergovernativo.

Realismo e pragmatismo
Macron è più realista, probabilmente, anche se in un sistema in cui i partner hanno dimensioni e poteri diversi il suo disegno corre il rischio di alimentare quelle frizioni che a loro volta sono il pane quotidiano degli euroscettici. Le idee di Draghi – che finora si è però espresso in discorsi accademici e lectiones magistrales – sembrano meno facilmente realizzabili nel quadro attuale, ma si fondano pragmaticamente sull’esperienza fin qui svolta.

Un comune approccio centralista
Entrambi sembrano mancare un punto essenziale e peccare di eccessivo centralismo. Draghi giustamente critica la rigidità e la lentezza delle norme opposta alla flessibilità e alla rapidità degli interventi politici discrezionali, ma resta il fatto che in circostanze normali sono le regole, e non le decisioni amministrative vincolate solo da un obiettivo, sia pure chiaro ed esplicito, che riescono a ridurre davvero l’incertezza - uno dei compiti centrali della politica - e a tener insieme nazioni, istituzioni, organismi, realtà locali così diversi come quelli europei (e anche a governare la moneta). Gli stessi risultati delle istituzioni Ue, pur restando in una visione europeista, non sono così al riparo da dubbi e critiche. I punti critici del sistema europeo sono piuttosto la debolezza delle regole, che di fatto affidano i controlli agli stessi governi che devono essere controllati ma in organismi collegiali che diluiscono le responsabilità, e quindi il metodo intergovernativo che le ha svuotate. È l’equilibrio del sistema, insomma, che manca.

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