Fisco, contradditorio da valorizzare per una buona riforma

Sulla legge di delega per la riforma fiscale (n. 111/2023) si appuntano le aspettative di molti. Poiché l'obiettivo d'una consistente riduzione della pressione tributaria è apparso, anche nel medio termine, via via più improbabile, resta da perseguire l'altro obiettivo della razionalizzazione delle imposte. Poiché la riforma della giustizia tributaria, realizzata nella scorsa legislatura, ha inciso in modo marginale sul processo tributario, vi sono ampi margini per ammodernarlo. Oltre agli aspetti economici e a quelli processuali, presentano notevole importanza le modalità di azione dell'amministrazione finanziaria. La complessità della sua azione, anche per via della mutevole legislazione fiscale, e le difficoltà che i contribuenti tuttora incontrano nel far valere le proprie ragioni sono tra i principali problemi evidenziati sia dalle imprese italiane, sia dagli investitori esteri. A questo riguardo, vi sono buone ragioni per essere fiduciosi che la delega sia esercitata presto e bene; ma vi è anche un rischio, da non sottovalutare.

Le ragioni per essere fiduciosi riguardano l'impianto della delega legislativa e le misure prese dal Ministero dell'economia e delle finanze per darvi attuazione. I principi e i criteri direttivi stabiliti dalla legge per quanto concerne il procedimento amministrativo tributario sono ben formulati dall'articolo 17: la semplificazione degli accertamenti, onde ridurre gli oneri amministrativi a carico dei contribuenti; la generalizzazione del contraddittorio con l'espressa previsione che il contribuente possa partecipare al procedimento tributario; l'obbligo di prendere posizione, nella motivazione del provvedimento, sulle osservazioni del contribuente. Per attuare questi principi di buona amministrazione, il MEF ha coinvolto una varietà di esperti: professori, avvocati, magistrati. Vi sono, quindi, le condizioni perché il nostro ordinamento sia arricchito da regole più perfezionate rispetto a quelle esistenti e siano superate le interpretazioni formalistiche che tuttora affiorano nella giurisprudenza delle corti tributarie e talora in quella della Corte di Cassazione.

Purtuttavia, proprio nell'impulso che l'amministrazione finanziaria ha impresso all'attuazione della delega si annida un rischio, ben evidenziato negli studi comparati sulla codificazione dei procedimenti amministrativi. Nelle democrazie liberali, la generalizzazione del diritto al contraddittorio è diretta a realizzare scopi non strumentali: la partecipazione al procedimento serve, cioè, a proteggere la dignità di ogni persona, a salvaguardare i suoi diritti dinanzi ai possenti
apparati statali. In altre esperienze giuridiche, in governi
meno liberali o apertamente autoritari, è invece enfatizzata la valenza collaborativa dell'apporto del cittadino, che serve semplicemente a integrare gli elementi di cui l'amministrazione dispone, per consentirle di decidere meglio.

Se, per esempio, si limitasse la tipologia dei documenti che il contribuente può fornire o se si stabilissero decadenze, o altri effetti pregiudizievoli per i documenti e le memorie presentati oltre un certo termine, si attenuerebbe – fin quasi a scomparire – la valenza garantista del contraddittorio. Se si consentisse all'amministrazione finanziaria d'integrare a piacimento la motivazione del provvedimento nel corso del giudizio, si finirebbe per attribuirle una posizione di vantaggio, come nelle vecchie teoriche della supremazia speciale spettante agli apparati pubblici. L'auspicio, ovviamente,
è che ciò non accada.

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