L'italia e l'Europa – Risposta a Fabbrini

Il futuro dei parlamenti tra riforma e continuità

di Nicola Lupo


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6' di lettura

Nel suo editoriale domenicale (Da Roma a Bruxelles, i dilemmi dei Parlamenti, 13 ottobre 2019) puntuale e acuto come sempre, Sergio Fabbrini si riferisce alle vicende della settimana appena trascorsa a Bruxelles e a Roma – la bocciatura di Sylvie Goulard da parte del Parlamento europeo e l'approvazione alla Camera della revisione costituzionale sulla riduzione dei parlamentari – per trarre alcune indicazioni sul ruolo dei Parlamenti. Giungendo alla duplice conclusione, in termini prescrittivi, per cui l'Unione europea dovrebbe andare verso un sistema “a separazione dei poteri”, mentre in Italia occorrerebbe riprendere la strada della differenziazione di funzioni tra Camera e Senato.

La lettura che propongo è in termini diametralmente opposti. In Europa, il fallimento della convenzione costituzionale degli Spitzenkandidaten, il lungo processo di formazione della Commissione von der Leyen e, da ultimo, la bocciatura di Sylvie Goulard nel Parlamento europeo rappresentano ulteriori tappe nella direzione di una progressiva evoluzione della forma di governo dell'Unione in chiave parlamentare (secondo quanto riconosciuto anche dalla Corte costituzionale, nella sentenza n. 239 del 2018): con una Commissione europea, cioè, sempre più legata ai complessi equilibri politico-parlamentari, e ovviamente anche geopolitici, dell'Unione. In Italia, l'approvazione, alla Camera in quarta e definitiva lettura e ad amplissima maggioranza, della legge costituzionale che riduce a 400 i deputati e a 200 i senatori va letta come un seguito assolutamente coerente con il turning point rappresentato dal referendum costituzionale del 4 dicembre 2016; e, al contempo, come la prima tappa di un percorso, da svolgersi nei mesi a venire (a partire dai prossimi tre, che occorrerà attendere perché siano presentate eventuali richieste di referendum costituzionale), finalizzato ad assimilare sempre di più i due rami del nostro bicameralismo paritario.

Provo ad argomentare. La convenzione degli Spitzenkandidaten, secondo cui Presidente della Commissione europea sarebbe dovuto diventare, come è accaduto nel 2014, il capolista indicato dal partito politico europeo il quale avrebbe ottenuto la maggioranza relativa dei voti, era un'idea astuta, ma in qualche misura artificiosa e ambigua, volta ad aggirare e semplificare alcuni tra i tanti nodi politico-istituzionali che la costruzione europea porta con sé. In un'Unione composta da Stati membri così differenti per popolazione, dimensioni, lingue, e con opinioni pubbliche ancora prevalentemente nazionali, appare improponibile ogni ipotesi di vera e propria elezione diretta (del Presidente della Commissione europea, oppure del Presidente del Consiglio europeo). Da ciò l'idea di arrivare a qualcosa di simile mediante un accordo preventivo tra i principali partiti: appunto, un abbozzo di convenzione costituzionale.

Un accordo che, come si diceva, fu rispettato nel 2014, anche grazie ad un paio di circostanze favorevoli: il fatto che i popolari fossero chiaramente usciti dalle elezioni come il primo gruppo parlamentare; la figura di Jean-Claude Juncker, già a lungo capo di governo e proveniente da uno Stato membro piccolo e da tempo centrale nelle dinamiche europee, come il Lussemburgo. Ciò nonostante, quella soluzione ebbe, anche allora, costi non piccoli. Basti pensare che nel Consiglio europeo si registrarono i voti contrari dei capi di governo non solo dell'Ungheria (Viktor Orbán), ma anche del Regno Unito (David Cameron): e quando si va alle radici della Brexit questo è un elemento che si tende spesso a dimenticare.

Ben diverso è stato il quadro quest'anno. Nelle elezioni di maggio 2019 il partito popolare ha registrato un (ulteriore) arretramento (ottenendo 182 seggi su 751) e, soprattutto, il candidato principale individuato da tale partito, il cristiano-sociale Manfred Weber, non aveva esperienze al vertice di un governo e proveniva dallo Stato più importante, la Germania. Una soluzione sarebbe potuta essere quella di nominare Presidente della Commissione lo Spitzenkandidat del partito social-democratico, l'olandese Franz Timmermans, sulla base dell'interpretazione della convenzione – invero tutt'altro che disprezzabile – volta ad attribuire la carica di Presidente della Commissione non al capolista del partito di maggioranza relativa, bensì al leader della coalizione di maggioranza in seno al Parlamento europeo. Senonché, gli equilibri geopolitici dell'Unione sono qui venuti in gioco e alcuni Governi, tra cui quelli dei Paesi dell'Europa centro-orientale (per il resto abbastanza emarginati dal processo di riparto delle cariche di vertice dell'Unione), si sono opposti a tale nomina, in quanto Timmermans aveva avuto la titolarità, ed esercitato con rigore, le politiche per il rispetto dello Stato di diritto in Ungheria e in Polonia.

Per superare questa impasse è uscita, dopo un defatigante negoziato, la soluzione di Ursula von der Leyen (cristiano-democratica), con la curiosa astensione, in seno al Consiglio europeo, proprio della Germania (a causa della contrarietà della SPD). E con successiva approvazione da parte della maggioranza del Parlamento europeo (con 383 voti sui 374 richiesti), grazie ad una coalizione che ha incluso non solo i popolari, (larga parte de)i socialdemocratici, i liberali di “Renew Europe”, ma anche, com'è noto, i 5 stelle, il PiS polacco e il Fidesz ungherese.

Il voto di giovedì scorso, con cui le Commissioni riunite industria e mercato interno del Parlamento europeo hanno bocciato il pur autorevole nome della francese Sylvie Goulard con i voti contrari di quasi tutti i gruppi salvo i popolari e i liberali, è uno dei frutti avvelenati di questo faticoso percorso. È probabile che a un qualche risentimento istituzionale del Parlamento europeo si siano aggiunti i voti di ripicca contro Macron, reo di aver ottenuto molto, ad avviso di alcuni troppo, a vantaggio della Francia e taluni mal di pancia tra gli europarlamentari tedeschi. Ma è anche vero che non è certo la prima volta che il Parlamento europeo, nell'ambito dell'articolata procedura di formazione della Commissione europea che si svolge “tenuto conto delle elezioni del Parlamento europeo” (art. 17 TUE), boccia un commissario nominato. E che il “no” alla Goulard è stato preceduto da quelli espressi nei confronti dei commissari ungherese e rumeno; motivati, questi ultimi, sulla base di conflitti di interesse evidenziati dalla Commissione affari giuridici, prima ancora di procedere alla loro audizione.

Se si passa ora alle vicende italiane – che a quelle europee sono legate a doppio filo, come dimostra appunto la stretta connessione della crisi agostana con la formazione della nuova Commissione europea, ben messa in luce da altri editoriali di Fabbrini – mi pare che non si possa prescindere, in tema di riforme costituzionali, da un'attenta considerazione dell'eredità del referendum del 4 dicembre 2016.

A prescindere dalla sua “personalizzazione” da parte di Matteo Renzi e dal condizionamento che essa ha esercitato sul suo esito, questo referendum rappresenta un duplice turning point nell'evoluzione istituzionale italiana: uno di quei momenti che Fabbrini definirebbe come una “giuntura critica” del nostro sistema politico-istituzionale.

In primo luogo, anche alla luce di un trentennio di tentativi falliti di rivedere la seconda parte della Costituzione, scoraggia ogni ulteriore progetto di riforma complessiva, e spinge con decisione verso interventi specifici di revisione costituzionale. Poiché però la Costituzione ha un suo equilibrio complessivo e una serie di connessioni tra le diverse disposizioni, anche questo metodo presenta inconvenienti non lievi.

In secondo luogo, sancisce la conservazione del bicameralismo paritario. E perciò, come la Corte costituzionale ha prontamente avvertito (nel monito finale della sentenza n. 35 del 2017, sull'Italicum), obbliga, per consentire una qualche funzionalità alla nostra forma di governo parlamentare, ad una sostanziale omogeneizzazione di Camera e Senato.

Si spiega pertanto come mai il documento del 7 ottobre con cui la maggioranza giallo-rossa ha accompagnato la riduzione dei parlamentari delinei una serie di misure che vanno tutte in questa direzione. A partire dall'indispensabile abbassamento dell'elettorato attivo per il Senato, che invero ben si sarebbe potuto inserire nel disegno di legge costituzionale sulla riduzione del numero dei parlamentari, con cui si intende porre finalmente rimedio ad una chiara penalizzazione per i cittadini che hanno tra i 18 e i 24 anni (solo poi, semmai, si parlerà del voto ai sedicenni). Per passare all'eliminazione dall'art. 57 Cost. del riferimento all'elezione “a base regionale” del Senato, che rende impossibile una piena equiparazione tra i sistemi elettorali di Camera e Senato (con differenze che attualmente sono minime, ma diventerebbero più rilevanti una volta ridotti i parlamentari). Per finire con quella riforma dei regolamenti parlamentari che da tempo è avvertita come necessaria e che ancora più lo diventa una volta che, per effetto della riduzione dei parlamentari, Camera e Senato saranno istituzioni ben diverse da quelle che attualmente siamo abituati a conoscere.

Al contrario di quel che accade al di là dell'Atlantico, dove i presidenzialismi e i regimi a separazione dei poteri sono largamente prevalenti, l'Europa si caratterizza, non da oggi, per una “tradizione costituzionale comune”: quella del governo parlamentare. I governi di 27 Stati membri dell'Unione (su 28: l'unica eccezione è Cipro) sono legati con un rapporto fiduciario ad almeno un ramo del Parlamento. E anche le vicende della Brexit ci dimostrano quanto cruciali siano le funzioni indirizzo e di controllo che i Parlamenti esercitano sui rispettivi Esecutivi. È su queste funzioni e su queste complesse dinamiche, più che su un improbabile recupero integrale della funzione legislativa, che si deve fare leva se si vogliono comprendere appieno i “dilemmi dei Parlamenti” e cogliere le linee della loro evoluzione.

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