Interventi

Il memorandum Italia-Cina e l’importanza delle regole

di Maurizio Maresca*

(Ansa)

4' di lettura

Credo che valga la pena di fare alcune osservazioni sui recenti accordi siglati fra Italia e Cina alla luce del diritto internazionale ed europeo in particolare.

Un ibrido fuori dagli schemi
Anzitutto il Memorandum of Understanding (Mou) è curioso sotto il profilo giuridico: non è consueto che un accordo, protocollo, trattato, anche in forma semplificata, persino se contenente regole meramente programmatiche, preveda espressamente che non dà luogo ad alcun diritto, obbligo, impegno né sulla base del diritto internazionale né sulla base del diritto interno. Un ibrido che si colloca tendenzialmente fuori dall’ordinamento giuridico internazionale. Curioso è anche che questa previsione, appunto l’esclusione della “comunità di diritto”, sia contenuta dentro una clausola, inusuale nei trattati internazionali, intitolata «Legge applicabile» (come se un ordinamento si desse per scontato esistente), che addirittura rinvia, ai fini dell’interpretazione, al diritto interno degli Stati contraenti, al diritto internazionale e al diritto dell’Unione europea.

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La rilevanza politica del patto
Se sotto profilo giuridico è debole, politicamente il Mou Italia-Cina potrebbe essere molto importante. E questo anche se gli investimenti diretti alla Belt and Road Initiative, che il Mou stesso si propone di attuare, non sono inclusi. Nel caso di Trieste si è volutamente lasciato fuori dall’accordo specifico il Molo VIII, l’infrastruttura centrale perché il porto di Trieste svolga una funzione di alimentazione del corridoio Adriatico-Baltico con traffici aggiuntivi; nel caso di Genova non è resa volutamente palese un’idea di sviluppo dei traffici, ma solo l’interesse a promuovere una cooperazione nella costruzione di singole opere. Cautela (delle due Autorità di regolazione di Genova e Trieste) positiva, peraltro, in quanto indicativa dell’intenzione di disporre dei beni e dei diritti sulla base di strumenti amministrativi coerenti con il diritto comunitario e interno. Certo però che il Mou dà l’idea che nei prossimi anni la Cina potrebbe acquisire un ruolo davvero importante in un Paese le cui infrastrutture sino a oggi hanno svolto un ruolo marginale rispetto all’Europa: i porti (da ristrutturare, ma in posizione eccellente per alimentare l’Europa), la ferrovia cargo (in crescita anche grazie alle intese con le ferrovie svizzere sul cosiddetto Suisse corridor), pezzi di infrastruttura ferroviaria, il trasporto aereo, le autostrade, gli aeroporti.

I rischi
Il punto è che se le indicate disponibilità del nostro Paese dovessero avere luogo senza una matura consapevolezza degli interessi complessivi in gioco, ma solo per poter aumentare la spesa pubblica senza fare le riforme necessarie, e magari senza riconoscere la centralità delle regole che governano l’economia (concorrenza, mercato interno, parità tra impresa pubblica e impresa privata, certezza), si aprirebbe un enorme problema dentro l’Europa e, in genere, nella stessa comunità che si riconosce nella Wto. Non è senza rilievo che appena il giorno dopo gli “accordi” italiani, nel giorno dell’anniversario del Trattato di Roma, il presidente cinese incontri il presidente francese, la cancelliera tedesca e il presidente della Commissione europea insieme, con una agenda che include la riforma delle regole sul commercio internazionale (e quindi della Wto) e la definizione delle regole sugli investimenti fra Cina e Ue. Proprio il tema delle regole (ad esempio, sulla trasparenza nelle relazioni finanziarie tra gli Stati e le imprese partecipate, sull’accesso al mercato particolarmente nel caso di appalti e concessioni e forse la stessa tutela del lavoro e della sicurezza) è al centro delle relazioni fra Europa, Cina, Stati Uniti e Russia.

Le competenze in materia di Fdi
Il che non significa che, in una prospettiva di riforma, debba necessariamente essere l’Unione a stabilire che tipo di Foreign direct investment (Fdi) un Paese membro deve o non deve consentire. È vero che, come osserva la Francia nelle sue proposte di riforma dell’Unione, questa può essere competitiva verso Russia, Stati Uniti e Cina solo se molto coesa e in grado di sviluppare una politica commerciale comune. Ma è anche vero che i Paesi membri dell’Unione sono in competizione (talvolta anche duramente) fra loro. L’attribuzione all’Unione della competenza esclusiva sul controllo degli Fdi, come proposta dalla Francia, pare quindi molto discutibile. E difficile negare all’Italia il diritto di sviluppare (finalmente), in virtù di intese con operatori cinesi, una politica portuale basata su due gateway (Trieste e Genova che finalmente vengono riconosciuti come sistemi portuali internazionali) e sui relativi corridoi di accesso per contendere il mercato ai porti di Amburgo, Anversa e Rotterdam e al sistema infrastrutturale tedesco in nome del controllo degli Fdi. La soluzione per gestire il controllo degli Fdi pare piuttosto una modifica della legislazione europea che preveda: 1) un forte coordinamento della Commissione europea, maggiore di quello previsto nel regolamento europeo pubblicato proprio ieri; 2) la competenza degli stati membri al controllo degli Fdi, che però devono esercitare sulla base di regole comuni; 3) l’obbligo a carico degli Stati destinatari degli Fdi di controllare il rispetto da parte dello stato investitore di regole equivalenti alle disposizioni in materia di: a) concorrenza (partecipazioni incrociate, abusi, aiuti di stato e trasparenza nelle relazioni finanziarie stato/società); b) mercato interno (appalti e concessioni); c) tutela del lavoro.

Se si è d’accordo sulla centralità delle regole e della collaborazione leale fra gli Stati membri il Mou con la Cina regge: se non si è d’accordo, una relazione senza regole e basata solo sulla forza finanziaria di una potenza che punta a modificare il commercio internazionale può rappresentare la premessa di una divergenza insanabile fra il nostro Paese e il mondo occidentale in cui è inserito.

(* Professore di Diritto internazionale all’ateneo di Udine ed esperto di diritto Ue)

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