riflessioni

L’assedio alla burocrazia

La corruzione, scriveva Tacito, deriva proprio dalle troppe norme

di Aldo Berlinguer

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(Adobe Stock)

La corruzione, scriveva Tacito, deriva proprio dalle troppe norme


4' di lettura

È nato prima l'uomo o la carta bollata? Storie incredibili (ma vere) di una Repubblica fondata sulla burocrazia (di Alfonso Celotto ed. Rai Libri, 2020) e Io sono il potere. Confessioni di un Capo di gabinetto (di Anonimo Giuseppe Salvaggiulo, ed. Feltrinelli, 2020) sono gli ultimi usciti sull'annoso tema della burocrazia italiana.

Ambedue i libri evocano una burocrazia potente, paradossale e antitetica al sistema, quasi uno Stato nello Stato, quando, a ben vedere, quella dei burocrati, sembra più una “città sotto assedio”, come la definisce Sabino Cassese, per evidenziare la penosa condizione nella quale si trovano i detentori di ciò che Max Weber chiamava il potere (kràtos) degli uffici (bureaux).

In effetti, i nostri burocrati sono relativamente pochi: meno del 14% dei lavoratori italiani. In Europa, solo Lussemburgo, Olanda e Germania ne hanno meno, anche se alcuni dipendenti pubblici stranieri (come quelli della sanità tedesca, con contratti di diritto privato) non vengono conteggiati come tali.

I burocrati italiani sono anche più anziani degli altri (in media oltre 50 anni, rispetto ai 34 dei Paesi OCSE) e meno attrezzati sul piano tecnico e organizzativo; sono tra i meno pagati e vengono reclutati con concorsi pubblici su materie generali, come fossero ancora all'Università; a fronte di funzioni amministrative che invece sono eminentemente pratiche e richiedono la conoscenza di contesti, organi e processi vari. Per di più, i reclutamenti procedono, da sempre, a singhiozzo, senza pianificazione, con lunghi periodi di blocco e improvvise riaperture. Basti pensare ad alcuni dirigenti generali, ancor oggi in servizio, assunti con la legge del 1985 sull'occupazione giovanile o, da ultimo, alle assunzioni nella sanità, per fronteggiare il Covid-19, sbloccate dopo anni. Non parliamo dell'esercito di precari destinati ad essere stabilizzati nella PA: come i cd. navigator o, peggio ancora, i 60.000 assistenti volontari; quelli che Vincenzo de Luca chiama i francescani spirituali (richiamandosi a Ubertino da Casale e Jacopone da Todi), incaricati come sono di sconfiggere i contagi attraverso la “moral suasion”.

Chi li ha reclutati? La politica; perché? Per fini elettorali, salvo poi abbandonarli, lamentarsi del malfunzionamento dell'amministrazione e annunciare così nuove, mirabolanti riforme che non si compiranno mai. Infatti, mentre la PA ha un turnover lentissimo, la politica, per fare posto a tutti, cambia ruoli freneticamente. Il Governo Conte II è il 66° della Repubblica; il che significa che dal dopoguerra abbiamo cambiato circa un governo l'anno. Peggio ancora le Regioni, dove gli assessorati sono come i cavalli a dondolo. Chi sale fa un giro e scende. Avanti il prossimo, la giostra gira. Il politico che vuole riformare la burocrazia è un pò come Achille alle prese con la tartaruga. Lo sanno bene i dirigenti apicali, nominati con lo spoils system, per essere più compiacenti che adeguati. Essi si adoperano subito per reclutare altri funzionari “allineati”. Ma sapendo del divario temporale tra la fugace vita politica e la longeva vita burocratica, imparano presto a compiacere a parole. I fatti li vedranno altri, chissà chi, chissà quando. Sui burocrati si abbattono quindi ira e sfiducia.

Vengono predisposti controlli preventivi sempre più fitti (Corte dei Conti, Consiglio di Stato ecc..); l'Autorità sugli appalti diventa “anticorruzione”; vengono inasprite le pene per i reati contro la PA; si praticano deroghe alla presunzione di innocenza, come nel caso della cd. legge “Severino”. Insomma, la burocrazia viene rinchiusa in un labirinto di regole, procedure e controlli senza però risolvere il fenomeno della corruzione, la quale, come diceva Tacito, deriva proprio dalle troppe norme (Corruptissima re publica plurimae leges).Ma il governo delle regole, da contrapporsi all'arbitrio del potere, gode del sicuro ancoraggio alla nobile filosofia di Platone e Aristotele, al formalismo gnoseologico di Kant, a Montesquieu, fino a Norberto Bobbio. Esso recupera la visione utopistica del diritto come argine (non come prodotto) della politica, e della forma che (diceva Kelsen) prende il posto della forza. Meno nobili sono invece le sue implicazioni: le regole rendono impervi i diritti, nascono dunque i favori e con essi la relativa economia. Come si diceva nella prima Repubblica: “crea un problema all'amico, così potrai risolverglielo”.

L'assedio continua

Il governo delle leggi, come paradigma salvifico, finisce dunque (non per arginare ma) per salvare il potere. E la legge, da generale e astratta, diventa mirata e concreta, dando vita alla suggestiva categoria delle cd. sunset laws, le quali, raggiunto l'obiettivo agognato (entro il tramonto), perdono poi di effettività, senza che nessuno si preoccupi di eliminarle. Del resto, il Parlamento è stato pensato per fare le leggi, non per disfarle. Ma oggi la priorità è la seconda, non la prima. E' come se i vestiti, accumulati nel guardaroba per generazioni, abbiano tracimato inondando la casa e spingendo fuori gli abitanti (burocrati inclusi), senza che nessuno riesca più a capire quale abito indossare.L'assedio continua.

La rarefazione della politica, la malintesa ambizione dell'indipendenza (come se nel corpo umano cervello, cuore e reni, potessero fare a meno del resto), l'ipertrofia del correntismo interno e la saldatura con i media hanno consentito alla magistratura di colmare vuoti, soddisfare proprie ambizioni e prevalere sulle altre componenti istituzionali. La selva inestricabile di norme consegna inoltre al magistrato spazi interpretativi sconfinati, oltre alla consapevolezza che nessuno, nel caos normativo, può dirsi in regola. Il diritto diviene quindi la risposta a qualsiasi problema: politico, economico, sociale. E quello penale diventa “totale”, come dice Filippo Sgubbi. Asfissiata da adempimenti e procedure e intimorita da controlli e sanzioni, la burocrazia tenta quindi di difendersi; inizia a ragionare per atti, non per obiettivi, e evita ogni rischio. Impara così ad esaltare i vincoli ad essa imposti e ad usarli contro l'interlocutore e intraprende una sorta di sciopero bianco permanente. Il burocrate, fisicamente sul posto di lavoro, si rende sostanzialmente irreperibile. E' presente, si, ma non collabora, senza più motivazione, passione, visione. Come se non ci fosse.Eccoci dunque alla fine. L'assedio è terminato, la città espugnata. Ma è vuota! Dentro non c'è più nessuno!

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