Opinioni

La vitalità del pluralismo costituzionale ue

di Carlo Garbarino

(OLIVIER HOSLET )

4' di lettura

La opposizione di Polonia e Ungheria alla condizionalità basata sul concetto di “Stato di diritto” in relazione alla erogazione del Next Generation Eu è stata risolta dal Consiglio nella riunione dell’11 dicembre con una soluzione di compromesso con la quale è stata resa possibile l’approvazione all’unanimità del meccanismo finanziario. Come vari commentatori hanno messo in evidenza, l’Ue ha così perso una prima partita in relazione alla condizionalità basata sullo Stato di diritto.

Bisogna però considerare che è in corso di approvazione un regolamento che disciplina un regime generale della condizionalità in relazione alla erogazione di tutti i fondi Ue. Tale regolamento definisce le principali caratteristiche del concetto di Stato di diritto a tali fini, prevedendo inoltre procedure e tutele per l’adozione di misure in caso di violazioni. Ciò che è importante in questo contesto è che siffatto regolamento sarà approvato a maggioranza qualificata, e quindi Polonia e Ungheria o altri Stati illiberali non potranno opporre il veto. La risposta al problema è stata quindi trovata nel contesto Ue – carente di una costituzione unitaria – attraverso percorsi del tutto nuovi di una dinamica che può essere definita come “pluralismo costituzionale”.

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Nella Ue vi sono organi istituzionali (il Consiglio, la Corte di giustizia, la Commissione, i governi degli Stati membri) che non sono organizzati in maniera gerarchica, ma che operano “a rete” in quanto sono autonomi ma interdipendentemente connessi in un processo di creazione di standard vincolanti, potendo così generare pretese di autorità che potenzialmente entrano in conflitto tra loro, ma che vengono poi risolte attraverso una comune grammatica comunitaria.

Questo assetto tende a risolvere alcune criticità derivanti dall’assenza di una comune carta costituzionale, in quanto ha la capacità di garantire soluzioni ai problemi attinenti gli elementi fondanti del patto europeo, in questo caso quelli relativi alla corretta gestione a livello nazionale del Next Generation Eu. In questa dinamica di tipo finanziario il Consiglio nel compromesso di alcuni giorni orsono ha approntato un primo sistema di controlli onde evitare che in taluni Stati corruzione e fenomeni simili siano collegati alla erogazione dei fondi: ad esempio una magistratura non pienamente indipendente potrebbe contribuire perniciosi effetti di questo tipo.

Assumendo che il regolamento venga poi approvato si può quindi dire che il documento del Consiglio dell’11 dicembre ha affrontato il problema dei controlli alla erogazione dei fondi proprio in un’ottica di pluralismo costituzionale a rete che coinvolge una triade di attori istituzionali in un processo bifasico. In una prima fase la Corte di giustizia risolverà eventuali contestazioni, la Commissione svilupperà linee guida per l’applicazione del Next Generation Eu che saranno messe a punto successivamente a eventuali decisioni della Corte in modo da incorporarvi eventuali elementi pertinenti derivanti da esse, e il Consiglio sarà il luogo di un eventuale contraddittorio. Infine in una seconda definitiva fase il regolamento introdurrà un regime di condizionalità applicabile alla gestione di tutti i fondi Ue.

Nella prima fase l’avvio formale di una eventuale procedura per violazioni sarà preceduto da un dialogo con lo Stato interessato in modo da offrirgli la possibilità di porre rimedio alla situazione, le eventuali misure saranno riesaminate su iniziativa dello Stato interessato o della Commissione entro un anno dalla loro adozione da parte del Consiglio, e qualora lo Stato interessato presenti una richiesta il Consiglio si adopererà per formulare una posizione comune sulla questione. Inoltre vi dovrà essere un collegamento diretto causale tra le violazioni della condizionalità e le conseguenze negative, mentre le eventuali misure comunitarie dovranno essere proporzionate. In questa prima fase non entra quindi in gioco il concetto di “Stato di diritto” nella sua astratta indeterminatezza, bensì nel suo esplicarsi in controlli basati su tutele giudiziali e procedimentali, onde evitare possibili distorsioni e corruttele nella erogazione del Next Generation Eu.

Nella seconda definitiva fase invece la condizionalità assurgerà a criterio ordinatore in modo stabile. Si chiude così il cerchio di questa dinamica del pluralismo costituzionale a rete: né il Consiglio né la Corte di giustizia saranno a breve chiamati a definire in termini generali che cosa si intenda per “Stato di diritto” all’interno della Ue, ma la Corte potrà verificare se vi siano violazioni effettive mentre il Consiglio gestirà il contraddittorio ed eventualmente adotterà una soluzione comune in caso di stallo, mentre il sistema di controlli disciplinato dal regolamento costituirà il regime definitivo.

In conclusione questo pluralismo costituzionale Ue ha mostrato una vitalità inaspettata, generata da una dinamica di “legittimità a rete” del tutto innovativa e che può essere in grado di risolvere problemi di assetti fondamentali della finanza comune, una buona notizia per la Ue. Questo a condizione che il regolamento venga poi effettivamente approvato, in quanto in tale congerie eventuali Stati recalcitranti non potranno più porre il veto, e ricadrà quindi trasparentemente nella responsabilità della maggioranza degli Stati garantire l’introduzione di un necessario regime di condizionalità che prevenga i problemi che il compromesso dell’11 dicembre ha soltanto temporaneamente accantonato per consentire l’immediato avvio della fase attuativa del Next Generation Eu.

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