Le difficoltà del Fisco europeo e l’integrazione necessaria

Leggere lo stimolante contributo di Franco Gallo su queste pagine mi ha richiamato alla memoria le parole di uno dei fondatori dell’idea moderna di diritto internazionale, Emerick de Vattel. Nel suo Le droit de gens (1758), scriveva che «l’Europa forma un sistema politico, un corpo, dove tutto è legato dalle relazioni e dai vari interessi delle nazioni che abitano questa parte del mondo. L’attenzione continua dei Sovrani a tutto ciò che accade, (…) fa dell’Europa moderna una specie di repubblica, i cui membri indipendenti, ma legati dal comune interesse, si uniscono per mantenere l’ordine e la libertà» (mia traduzione, Libro III). Mi pare che quest’ultima frase bene descriva anche l’attuale situazione politica e giuridica di quella parte dell’Europa che, a partire dal secondo dopoguerra, ha iniziato un cammino di integrazione politica, economica e giuridica. Da un lato, le società nazionali che si identificano intorno a propri valori costituzionali; dall’altro la società europea, costruita intorno ai valori comuni espressi dai trattati istitutivi dell’Unione. A fondamento di questa “repubblica”, i singoli popoli legittimano l’azione degli Stati, il popolo europeo quella dell’Unione. Infatti i trattati istitutivi e il sistema giuridico della Ue traggono la propria legittimazione politica direttamente dalla società europea, non dalle singole nazioni. Non mi sfugge che il Bundesverfassungsgericht, anche nell’ultima pronuncia sul programma di acquisto di titoli di Stato da parte della Bce, e parte significativa della letteratura costituzionalistica tedesca continuino a ritenere che gli Stati membri siano gli Herren der Verträge, e che la kompetenz-kompetenz appartenga agli Stati membri. Tuttavia, questo modello teorico otto-novecentesco non è più in grado di descrivere l’attuale realtà politico-giuridica della Ue e la reazione alla crisi pandemica attraverso il Ngeu ne è la più evidente espressione. Adottando il diverso modello del riparto di sovranità fra Stati membri e Ue secondo i princìpi del federalismo, non mancherebbero argomenti a favore della possibilità di superare la tradizionale impostazione secondo cui l’Ue avrebbe solo il potere di richiedere l’introduzione di tributi in materie collegate alle sue funzioni, ma non di imporli. L’istituzione della Ue ha suddiviso la realtà politica europea in funzione dei valori rappresentati, nelle costituzioni nazionali e nei trattati europei. Rispetto ai secondi, la Ue gode di una piena (e non mediata) potestà tributaria, che trova il proprio fondamento giuridico nell’art. 311 del Trattato sul funzionamento. La Ue gode di potestà tributaria “regolatoria”, ossia funzionale alla realizzazione del mercato interno. Si tratta del tradizionale potere di armonizzazione positiva, il cui compito principale non è raccogliere risorse, ma regolare il mercato. In aggiunta, tuttavia, all’Unione è attribuita la competenza «di sostenere le politiche economiche generali nell’Unione conformemente al principio di un’economia di mercato aperta e in libera concorrenza» (art. 119(2) Tfue) e, data la strumentalità dell’imposizione tributaria, deve esserle riconosciuta la competenza a introdurre tributi volti al perseguimento di quest’obiettivo. In questo senso, all’Ue spetta il governo dell’economia dell’Unione e della moneta unica, fra cui rientra anche l’azione di stabilizzazione, e tale azione deve essere perseguita attraverso le risorse proprie, fra cui i tributi e il potere di istituirli.

Questa ricostruzione trova pieno riconoscimento nella Decisione (Ue, Euratom) del 14 dicembre 2020, relativa alle risorse proprie, ove si legge che «l’impatto della crisi Covid-19 sull’economia sottolinea l’importanza di garantire all’Unione una capacità finanziaria sufficiente in caso di shock economici. L’Unione deve dotarsi dei mezzi atti a conseguire i suoi obiettivi» e, in termini di azione programmatica, dall’Accordo interistituzionale del 16 dicembre 2020, ove si programma l’istituzione di tributi propri dell’Unione per finanziare il Bilancio europeo. Nel contesto rappresentato, resta comunque insoddisfacente il procedimento decisionale relativo all’istituzione di tributi dell’Unione. Oltre alla necessità di un superamento dell’unanimità delle delibere del Consiglio, persuasivamente analizzata da Gallo, è insufficiente il ruolo che il Parlamento europeo riveste in tale procedimento, che è di natura consultiva. Seppur considerando il principio di democraticità non riconducibile alla sola partecipazione dei rappresentanti del popolo europeo dalle decisioni, l’evoluzione del processo decisionale relativo alle prestazioni patrimoniali imposte è sempre stata condizionata dalla decisione dei parlamenti e così dovrà esserlo anche nel sistema dell’Unione.

Università di Bergamo