A che cosa serve e come potrebbe cambiare la politica di coesione europea

La politica di coesione, sostenuta dai fondi strutturali, è la principale politica di investimento dell'Unione europea, mirata alla coesione economica, sociale e territoriale e dunque alla riduzione delle disparità tra le Regioni degli Stati membri. Formulata in previsione della creazione del mercato unico, la politica di coesione sostiene da oltre trenta anni gli sforzi delle Regioni europee in ritardo di sviluppo verso la convergenza, con risultati ambivalenti. Tra le principali Regioni che nel corso degli anni hanno beneficiato prioritariamente degli investimenti della politica figurano quelle del Mezzogiorno italiano, ma anche di altri paesi mediterranei come Grecia e Spagna, dell'Irlanda, nonché, a partire dal 2004, dei nuovi Stati membri dell'Europa dell'Est. La politica si rivolge a tutte le Regioni UE con contributi di diversa entità a seconda della loro situazione economica; include inoltre una finestra di cooperazione territoriale, che sostiene programmi transfrontalieri, transnazionali e interregionali.

La programmazione della politica di coesione è pluriennale – in coerenza con il budget europeo – e prevede l'individuazione di una serie di priorità di investimento, definite a livello UE e poi declinate a livello nazionale nell'Accordo di partenariato. L'Accordo viene siglato da Stato membro e Commissione Europea dopo un processo di consultazione del partenariato economico e sociale e definisce la distribuzione delle risorse tra programmi nazionali e programmi regionali. Per la programmazione in corso, le tematiche prioritarie includono quelle di un'Europa più intelligente, verde, connessa, sociale, vicina ai cittadini. Le tematiche di intervento riflettono le priorità di un certo modello di sviluppo: non a caso le prime tematiche sono quelle dell'Europa più intelligente e verde, ossia gli investimenti in innovazione, sostenibilità e tecnologie green. D'altro canto, vi è anche una certa continuità negli investimenti, legata alla strategia di lungo termine di sviluppo di un certo territorio ma probabilmente anche ad un certo meccanismo inerziale, perché attorno alla politica si strutturano negli anni portatori di interesse a varie scale.

In modo simile, anche i meccanismi di governance della politica di coesione sono influenzati dal contesto ma anche caratterizzati da continuità. La nascita della politica di coesione, alla fine degli anni Ottanta, si colloca in una fase molto precisa del dibattito sullo sviluppo economico, caratterizzata da un crescente regionalismo a fronte della crisi dei modelli centralisti di intervento (ne è un esempio l'esperienza italiana della Cassa per il Mezzogiorno), nonché dalla centralità del dibattito sulle disuguaglianze. La politica individua, dunque, le Regioni come territori di intervento, con l'obiettivo esplicito di ridurre le disparità; in alcuni casi (tra cui l'Italia), alle Regioni compete anche un ruolo centrale nella gestione dei fondi. Sebbene il modello di intervento sia ancora lo stesso, il ruolo delle Regioni come oggetto e soggetto di intervento è negli ultimi anni messo in discussione in diversi ambiti. Dal punto di vista del dibattito sullo sviluppo, il tema delle disuguaglianze e della convergenza ha perso mordente, soprattutto a causa delle crescenti difficoltà che si trovano ad affrontare anche i territori “sviluppati”.

Sono state inoltre riproposte teorie neoliberaliste, che sostengono l'opportunità di focalizzare gli investimenti nelle aree già avanzate per migliorare il benessere complessivo di un paese, piuttosto che focalizzarsi sui territori svantaggiati. Dal punto di vista operativo, gli scarsi risultati raggiunti in alcuni territori hanno stimolato un dibattito sui modelli più efficaci di intervento; in Italia, di recente, il modello della coesione viene spesso confrontato con l'esperienza centralizzata di gestione del PNRR, e il nuovo governo ha avviato un ripensamento della governance formalizzando lo scorso febbraio l'abolizione dell'Agenzia per la Coesione Territoriale.

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Sebbene il corrente periodo di programmazione sia ancora agli inizi, è stato già avviato tra gli studiosi un vivace dibattito sul futuro della politica di coesione. In ambito UE è stato formalizzato un panel di esperti, per individuare criticità e definire linee di intervento in coerenza con una abitudine propria della Direzione Generale sulle politiche regionali (DG REGIO), che è quella di dare ampio spazio alla riflessione da una programmazione all'altra, nel tentativo di migliorare la politica e renderla più efficace. Non è facile avviare una riflessione a fronte di numerose incognite sul futuro, a cominciare da quale sarà la composizione del budget comunitario anche perché la posta in gioco è molto alta. Uno degli obiettivi meno sbandierati ma più concreti della politica sin dagli anni Ottanta è stato quello di mantenere vivo l'interesse e l'impegno verso il processo di integrazione da parte di tutti i territori, anche quelli più marginali. Si tratta di un obiettivo ancora valido, che ha anzi acquisito una nuova centralità di fronte all'indebolimento del progetto europeo cui abbiamo assistito negli ultimi anni.