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Vigilanza, la lotta tra Bce e Corte Ue che genera debolezza

Pochi giorni fa la Corte di Giustizia europea, su ricorso di un azionista di minoranza, ha annullato la decisione della BCE all'inizio del 2019 di nominare amministratori straordinari per la banca Carige

di Ignazio Angeloni*

4' di lettura

Pochi giorni fa la Corte di Giustizia europea, su ricorso di un azionista di minoranza, ha annullato la decisione della BCE all'inizio del 2019 di nominare amministratori straordinari per la banca Carige. Questa decisione era stata presa dopo che gran parte della compagine manageriale e amministrativa della banca aveva dato le dimissioni, vista l'impossibilità di procedere, almeno nell'immediato, al necessario e urgente aumento di capitale.

Carige ha poi intrapreso il percorso che l'ha portata al “passo finale” ora atteso per novembre: la fusione con la Banca Popolare dell'Emilia Romagna (BPER). Su tale percorso, sui suoi pro e contro, ci sarebbe da dire; ma non è questo di cui si vuol parlare qui. Preme invece capire cause e implicazioni della “bocciatura” della BCE da parte dei giudici europei. Le quali sono più grandi di Carige, perché riguardano l'impianto e il funzionamento dell'intera struttura della vigilanza bancaria.

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Un passo indietro. Nel 2012, in mezzo a una grave crisi finanziaria e bancaria, i governi decisero un salto di qualità nella struttura dei controlli del settore bancario europeo. Al centro della riforma era la creazione una nuova autorità di vigilanza presso la BCE, dotata di obiettivi chiari e strumenti per conseguirli. Si percepiva l'esigenza di una vigilanza che contribuisse alla stabilizzazione e al rafforzamento dell'intero sistema del credito, soprattutto nelle sue componenti più deboli. Che non si facesse intimidire o scoraggiare dalle mille opposizioni e complicanze che spesso impediscono all'autorità di vigilanza di intervenire, o le forniscono una motivazione per non intervenire, anche quando i problemi sono evidenti.

L’iter di approvazione fu complesso. Si capì presto che il quadro giuridico non sarebbe stato così solido come si sperava. Un punto chiave riguardava la base legale dei poteri di vigilanza. La soluzione che emerse – cerco di evitare tecnicismi – è una nella quale lo statuto della vigilanza BCE, che pure è un regolamento dell'Unione, non è sufficiente da solo a consentirle di agire, ma richiede un'ulteriore base nella legislazione europea o nazionale. In parole povere, la vigilanza BCE non può direttamente fare le cose scritte nel suo statuto; può solo usare la legge – altre leggi – per farle. Nell'impianto giuridico dell'Unione questo è un problema, primo perché la legge bancaria europea non copre tutti gli aspetti rilevanti, secondo perché in parte li copre tramite “direttive” che devono essere attuate nei paesi attraverso leggi nazionali (“trasposizioni”). L'incompletezza del quadro toglie certezza; la trasposizione è fonte di difformità e debolezze.

Mentre il 2018 volgeva al termine, Carige era in una situazione delicata. I requisiti di solvibilità erano in parte compromessi; andavano ricostituiti con urgenza per evitare l'insorgere di una crisi di fiducia. La situazione della liquidità non era florida: si segnalavano deflussi. La paralisi decisionale dopo le dimissioni degli amministratori era un segnale preoccupante. Il sistema europeo aveva già alle spalle casi recenti (una banca spagnola e due italiane) in cui una crisi di fiducia aveva portato a una determinazione di fallimento, mettendo a rischio i depositanti.

La direttiva europea sulle crisi bancarie prevede azioni specifiche quando la situazione di una banca si deteriora in misura significativa (cosiddetto “intervento precoce”). I poteri concessi alla vigilanza sono chiari ed estesi, comprendendo fra le altre cose la possibilità di rimuovere gli amministratori, nominare amministratori temporanei (fino a un anno) e determinarne i poteri. Il testo unico bancario “traspone” in Italia queste disposizioni. Su questa base la BCE ritenne di intervenire lungo le linee appena dette. I giudici europei hanno ora concluso che la BCE agì oltre i suoi poteri. La partita non è chiusa: la BCE può appellarsi. Se dovesse essere confermata, tale decisione è dirompente perché consolida una debolezza di fondo nell'impianto dei controlli bancari, che li rende inefficaci in casi di pericolo. Se la BCE non può intervenire assicurando una efficace gestione quando la situazione di una banca si deteriora in modo significativo, il sistema è più esposto alle crisi e al rischio sistemico.

Val la pena menzionare un altro caso, diverso ma con all'origine un problema simile. Lo statuto di vigilanza prevede che la BCE possa chiedere alle banche accantonamenti sui rischi e, se del caso, la cessione di attività rischiose. Su questa base la BCE svolse fra il 2015 e il 2017 un'intensa azione per conoscere entità e natura dei crediti deteriorati (cosiddetti NPL, o Non-Performing Loans), inducendo poi le banche a effettuare accantonamenti e parziali cessioni. L'elevatissima dimensione degli NPL era un problema centrale a quel tempo; era urgente rimuoverlo durante l'uscita dalla crisi, prima che ne arrivassero delle altre. Tuttavia, i poteri in materia non sono codificati con chiarezza nel diritto europeo o in quelli nazionali. La BCE agì lo stesso, superando la prevista opposizione di parte dell'establishnment bancario, ma il suo operato fu stigmatizzato – questa sì fu una sorpresa – dal parlamento europeo, che ritenne l'azione illegale. Per fortuna, quando ciò avvenne la pulizia dei bilanci aveva già raggiunto notevoli risultati, che hanno poi consentito al sistema, in particolare a quello italiano, di affrontare con una certa tranquillità le crisi successive dalla pandemia in avanti.

La sentenza della Corte espone una carenza importante e poco apprezzata della cosiddetta “unione bancaria”, dal lato giuridico. Nei tempi recenti il completamento di questa unione ha perso quota fra le priorità della politica europea; l'episodio in questione potrebbe contribuire a risvegliare l'attenzione. Nello specifico e immediato, è cruciale che la sentenza non venga confermata. Auguriamoci che la BCE ricorra efficacemente in appello.

* Part-time Professor, Robert Schuman Center, European University Institute

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